从基层国家审计视角看国家治理

费县审计局 王学军 王燕

习近平同志在省部级主要领导干部学习班开班式上指出，党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家审计是国家政治制度的重要组成部分，是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”。基层国家审计是国家审计的一部分，是国家治理的最前沿，自古有“郡县治，则天下安”的说法，它的这一特性必然要求其承担起完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的历史使命，并在切实推进中发挥更加重要的作用。

一、国家审计是国家治理的基石

（一）国家审计是政令畅通的捍卫者。政令畅通是国家治理的前提。习近平同志对全国党委秘书长会议作出的重要批示指出，如果不沉下心来抓落实，再好的目标，再好的蓝图，也只是镜中花、水中月。国家审计通过对国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况的跟踪审计，着力监督检查各地区、各部门贯彻落实国家政策措施的具体部署、执行进度、实际效果等情况，以及简政放权推进情况，及时发现和纠正有令不行、有禁不止行为，反映好的做法、经验和新情况、新问题，促进政策落地生根和不断完善，成为政令畅通的捍卫者。

（二）国家审计是经济安全的守护者。国家经济安全，是指经济全球化时代一国保持其经济存在和发展所需资源有效供给、经济体系独立稳定运行、整体经济福利不受恶意侵害和非可抗力损害的状态和能力。在经济全球化时代，经济发展形势错综复杂，国家审计通过对地方政府债务、财政、金融、社保等领域的审计，获取不同领域的相关数据，发现和反映苗头性和倾向性问题，分析问题原因以及可能引发的社会不稳定因素，积极提出解决问题和化解风险的建议，成为经济安全的守护者。

（三）国家审计是深化改革的推进者。全面深化改革是实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦的动力源泉，影响和决定着当代中国的命运，也影响和决定着我们每个人的命运。国家审计一方面通过对不同领域的审计，审查不同层面的问题，分析问题形成的体制性和机制性因素，为国家政策的制定提供依据，促进国家治理的针对性；另一方面，通过关注各项政策措施的协调配合情况，把握改革和发展中的新问题、新情况，促进国家治理的有效性。这一特性使之成为深化改革的推进者。

（四）国家审计是民主法治的保障者。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”近年来，按照科学执政和依法执政的要求，各级政府把民主法治建设作为执政的要点，在推进民主法治建设领域采取了一系列举措，但是必须看到民主法治建设还任重道远。依法行政是国家审计开展工作的前提，也是审计精神的集中体现。国家审计以法律为准绳，有力维护了国家法律的严肃性，使国家的法律、法规及规章得以贯彻落实，在维护和促进法治建设方面发挥了重要作用，是国家民主法治的重要保障。

二、基层国家审计的独特性

（一）基层国家审计是国家治理的微观纽带。有经验的果农一看见干枯的树叶就能判定所得病症，对症施药，果树很快重新繁茂，无经验的等到树干干枯，则很难救活。基层国家审计位于国家治理的最前沿，涉及国家这颗大树的最枝叶部分，既需要把早期的微观病症反映给上级部门，又需要检验国家施政方针的针对性和有效性，是国家治理的微观纽带。

（二）基层国家审计受双重领导。我国的基层审计机关实行“双重”领导机制，在本级政府首长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作。基层审计机关作为地方政府的一个职能部门，在组织管理上，领导干部的任命和升迁由基层党委和政府决定；在业务管理上，由本级政府和上级审计机关双重领导；在资金来源上，由本级财政负责。

三、当前基层国家审计发展存在的问题

（一）独立性不足导致国家治理纽带作用的丧失。由于基层审计机关领导干部的任命和升迁由基层党委和政府决定，且审计资金由本级财政负责，客观条件导致基层审计的独立性不足，进而造成了国家治理纽带作用的丧失。一方面，审计发现的问题经本级政府审核后不能向上反映或缩小问题反映，使上级政府不能了解基层问题现状和严重程度，如税收转引税款、空转及地方政府债务等；另一方面，国家的有关政策在基层执行的不到位，如保障性住房的分配、管理和使用及各种专项资金的使用等。   

（二）审计队伍建设不够影响国家治理的监督成效。一是审计人员的思维方式和创新能力与国家治理要求不适应，从微观入手发现问题、提炼问题，进行宏观考量的意识还不强；二是基层审计机关的审计力量与当前审计任务不适应，尤其近几年政府投资的增加，审计力量相对弱小；三是审计人员的年龄结构、知识结构与审计发展不相适应，再加上基层审计培训较少，普遍存在新进人员直接从事审计业务的现象；四是审计的被监督以自我监督为主，往往依赖于审计人员自身的素养，审计风险比较大。

（三）审计成果转化不强影响国家治理的前瞻性。当前基层国家审计普遍存在专注微观、就事论事的思维定势，审计目标还停留在查错纠弊的阶段，审计方法凭经验查帐还占有相当大比例，这与国家治理中的成效最终要体现在审计成果的运用上仍有加大差距。如我们进行水库加固资金专项审计，往往存在水库已经加固完毕，资金也已经拨付完毕，但上级仍在拨入该项目资金的情况，造成了该资金不能挪用只能挂账的尴尬，这即是由于审计成果不能及时转化，上级部门无法获取需要的资金总量，导致国家治理丧失了前瞻性。

四、提升基层国家审计在国家治理中发挥作用的途径

（一）完善基层国家审计体制管理，增强基层审计的独立性。探索从基层国家审计的体制管理上进行改革，理顺其组织管理方式，明确基层审计机关权力和责任关系，消除地方政府对审计工作不合理的干预，提高基层审计的独立性和权威性，发挥基层国家审计在国家治理中的微观纽带作用。

（二）加强基层国家审计队伍建设，提升审计监督的有效性。以培训等多种形式，打造新时期的国家审计队伍，培育审计人员的审计精神，锻炼审计人员微观问题分析、宏观思维考量的意识，提高审计人员的业务技能和工作适应能力，提升廉洁审计的思想道德水平，提升审计监督的有效性。

（三）加快基层国家审计成果转化，提升国家治理的前瞻性。加强审计成果的综合分析和开发利用，推进大数据基础上的审计成果信息化和集成化，拓宽审计成果利用渠道，实现信息资源共享，拓展审计成果的预测性和指导性，提升国家治理的前瞻性，使资金、资源和能源的使用更加高效。