以审计整改促效能政府建设
山东省审计科学研究所耿翔宇 黄帅
国际最高审计机关组织（INTOSAI）于1977年利玛宣言（Lima Declaration）指出，政府审计为任何管理制度下不可或缺的一环，审计本身并非最终目的，而是为了及早发现违反法令规定，及财务管理未具经济性、效率性、效果性等情况，从而及时督促采取改正行动、使相关人员承担责任以及采取预防措施，或至少降低上述问题发生的可能性。利玛宣言的这一表述表明审计整改在审计全程监督中的重要作用。根据利玛宣言对审计整改的描述，结合审计工作实践，审计整改应包含以下内容：一是被审计单位执行审计机关作出的审计决定的行为；二是被审计单位根据审计报告提出的意见建议，采取措施改进工作、提高管理水平的行为；三是对有关责任人进行审计问责。
党的十八大报告提出“创新行政管理方式，提高公信力和执行力，推进政府绩效管理”。推进政府绩效管理的目的是为改善政府效能，促进效能政府建设。效能政府，目前在学界无统一定义，整合学者们给出的相关概念界定，笔者认为效能政府应具有以下特点：一是正确的目标导向，即以社会整体利益为出发点，以实现社会效益最大化为目的；二是高能力，行政能力是实现政府行政高效能的基本条件，没有或缺乏行政能力的机关组织不可能产生和发挥高的行政效能；三是高效益，包含高效率和高质量，是效率和效果、过程和结果、速度和质量的统一。效能政府建设有以下要求：一是行为合法。法治政府是效能政府建设的前提。二是决策正确。政府在正确行政动机基础上，针对具体行政事务做出恰当和正确的决策。三是过程效率。即政府机关运行要高效率，不只是人力、物力、财力投入产出上讲求效率，同时要有行政时效性。四是社会效益。效能政府建设的终极目标就是实现社会效益的最大化。
一、审计整改在效能政府建设中的作用
政府审计通过充分发挥审计监督职能，从而在效能政府建设中发挥相应作用，切实实现审计参与国家治理，促进国家良治的实现。发现问题、揭示问题、促进整改，是政府审计促进效能政府建设的直接路径。其中，促进整改是审计监督作用发挥的关键。审计整改服务国家治理、促进效能政府建设的作用主要体现以下方面：
（一）审计整改可促进政府及其组成部门依法行政。政府审计是对各级政府及其组成部门在财政资金管理使用上的合法合规性，公共资源配置、公共产品供给等的效率性、经济性、效果性等方面的制约和监督。行政行为的不合法、行政权力的不合理使用，会在财政、财务活动过程中和公共资源分配的公平性、公共产品使用的效果性中体现出来。审计工作的重要使命就是依法对财政资金使用、公共资源配置、公共产品供应等方面的公共权力使用进行制约和监督，促使各级政府及其组成部门依法行政，依法使用行政权力，从而为法治政府建设奠定基础。
（二）审计整改可防范各类经济社会运行风险。在我国经济社会现代化发展进程中，由于法制不完善，新旧体制转轨和落后观念影响等原因，经济社会运行各领域的不规范现象还会继续存在。审计整改是审计监督工作全过程的重要组成部分，通过审计整改可以有效发挥国家审计作为保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能，防范和抵御国家治理过程中出现的财政财务收支风险、公共权力机构行使权力风险和各项经济社会管理活动风险以及经济社会安全风险。
（三）审计整改可推动完善相关体制机制政策。审计的目的是通过发现、揭示问题促进整改、推动完善制度健全法制，减少问题产生的根源，降低问题发生的几率。审计发现的许多问题带有普遍性和规律性，这些问题可能源自某些制度、体制、政策方面的缺陷，那就必须通过深化行政、财政、投资等方面的管理体制改革，从制度、体制、政策方面堵塞漏洞，予以规范。因此，审计不能只停留在对问题的揭露上，还应对那些具有普遍性、规律性的问题进行深入分析，提出具有针对性和可操作性的审计建议，进一步从制度、体制、政策层面上提出加强管理的有关办法，推动制度、体制、政策的完善，在整改环节促进各级政府及其各部门行政管理体制、机制、政策的完善，从而从根源上逐步杜绝“屡审屡犯”现象的出现。
二、审计机关促进整改落实的路径选择
为充分发挥审计监督职能，促进审计整改得到落实，帮助各级政府改善政府绩效，实现效能政府建设，审计机关在审计工作中须着力做好以下几点：
（一）加大审计质量控制力度，夯实整改基础。“打铁还须自身硬”，审计机关要让被审计单位进行整改，首先必须做到审计工作自身的高质量。即审计机关必须进一步加强审计全过程质量控制，保证审计程序合法、事实清楚、取证充分、法律法规引用准确、定性和处理处罚恰当。审计质量的高低直接影响着审计整改工作的推行。较高的审计质量有助于防范和化解审计风险，强化被审计单位的管理意识。
需要指出的是，被审计单位的整改一般是基于审计报告，那么高质量审计报告的撰写就显得尤为重要。一份高质量的审计报告能够清楚地显示哪里需要改进、为何需要改进以及如何改进，这会促使有益的改进建议得到采纳和实施。
（二）充分行使审计权力，推动审计整改联动机制建设。《审计法》及其实施条例赋予审计机关的权力主要有审计情况上报权、审计情况通报权、审计结果公告权、移交移送权、建议给予处分权、申请强制执行权等。审计机关应对这些权力加以充分运用，切实提升审计监督工作的权威性和严肃性，为审计整改工作奠定法律基础。
审计整改工作是一个系统工程，审计机关应加强与其他部门的配合，推进审计整改联动机制建设。从微观的角度来说，审计机关与被审计单位是对立的，出发点是不一致的。审计整改在一定程度上触动了被审计单位及关联单位的核心利益和信誉，产生抵触情绪和不配合是难以避免的。因此，没有其他部门配合，仅靠审计机关的力量难以使查出的问题得到全面整改或有效落实，审计整改将流于形式,审计工作的成效将大打折扣。但从宏观的角度来说，审计机关与被审计单位的最终目的是一致的、目标是统一的，都是为了促进良好国家治理和国民经济健康发展，各级审计机关实质是各级人民政府的内审部门，帮助其化解潜在风险。因此，各级人民政府应重视审计整改工作，并支持审计机关推进审计整改联动机制建设，以发挥审计整改监管合力。一是建立联席会议制度。建立由各级政府分管审计工作的领导牵头，纪检监察、组织人事、检察、发展改革、公安、财政、审计、国有资产监督管理、税务、工商等有关部门参加的审计整改工作联席会议，通报审计查出的问题，研究解决审计整改工作的难点问题，落实审计整改责任。二是细化各部门审计整改职责。将财政部门、发展改革部门等在落实审计整改意见上应负的职责进一步细化，以提高可操作性。三是完善审计整改问责制度。明确被审计单位的主要负责人是落实审计整改工作的第一责任人。对不按规定期限和要求进行审计整改的单位，由联席会议成员单位根据各自职能进行责任追究。
（三）把整改贯穿于审计过程始终，做到边审计边整改。审计整改工作是一项贯穿审计全过程的工作，对实施审计过程中发现的正在发生的违法违规问题，审计机关要及时制止,敦促被审计单位即时整改。当前，审计机关比较重“事后整改”轻 “事中整改”，这与审计业绩考核存在一定关系。“事后整改”易形成整改的量化指标，因为它包含审计查处的问题、审计决定及审计报告中陈述的审计建议，审计组能据此撰写整改简报，并反馈回被审计单位因整改而产生新制度，取得审计业绩；而“事中整改”不易形成整改的量化指标，不易形成量化的审计业绩。但是，从发挥国家治理功能作用、促进效能政府建设角度出发，笔者认为，“事中整改”较“事后整改”更重要，因为只有在审计过程中发现被审计单位内控不健全、存在经营或道德风险，审计组及时指出纠正，风险才会消失，损失浪费或同志失足的现象才会避免，审计“免疫系统”的预防性作用才会有效发挥。
（四）完善专职督办机制，成立专门的审计整改督查机构。“重审计”，“轻整改”这一现象在审计机关机构设置上有所体现。目前，部分审计机关设置了专司审计整改工作的部门，但不是所有审计机关都做到了这一点。对此，审计机关应完善专职督办机制，成立专门的审计整改督查机构，由专职人员负责督促协调审计整改的落实情况，并予以检查落实。在审计实践中，审计人员往往是通过被审计单位提供的整改报告认定整改结果，缺少对整改落实情况的检查监督。因此，应建立系统的整改检查业务规范制度，严格整改检查控制，突出整改的实效，为促进审计整改工作提供完整的制度保障。
（五）适度推进审计整改公告制度。实行审计公告制度是审计机关的法定义务。《审计准则》明确规定审计机关依法实行公告制度。审计整改工作是一项长期、持续的工作，逐步、适度的公开被审计单位的审计整改情况，既能满足公众对整改结果的知情权，增强审计的透明度和公信力，又可以发挥舆论监督、社会监督作用，促进被审计单位提高对审计整改的重视和整改力度；既有利于审计机关提高审计项目的质量，促进审计机关自身建设，又能积极推动政府政务公开，推进领导决策科学化、规范化，促进效能政府的建设。
（六）积极推动绩效审计实施，推进效能政府建设。审计机关开展绩效审计，主要目的是评价政府财政资金和公共资源运用的节约、效率和效果，反映政府或者项目管理的体制、机制、制度等方面存在的问题，提出相应的改进意见和建议，积极发挥审计监督的建设性作用。通过绩效审计来对政府财政资金和公共权力进行监督制约以及绩效评估，并将之公开、公告，使公众通过绩效审计来对政府行为进行了解、评价，能够更好地促进政务公开、建设效能政府。
（七）强化与被审计单位之间沟通，共同做好审计整改工作。审计所发现问题产生原因的多元性决定了审计整改不能只依靠审计部门，整改的关键是被审计单位要切实增强法治意识，主管部门摒弃追求部门利益，只有这样，才能有效避免“屡审屡犯”和“审了白审”。目前，由于一些被审计单位对审计整改重视不够，有些问题屡查屡犯，损害了审计执法的权威，同时影响了效能政府的建设。为促进效能政府建设目标的实现，要求审计机关和被审计单位共同提高认识，创建适合效能政府成长的环境和土壤。
通过审计整改工作的全面推进，将不断促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用的经济性、效率性，公共产品供应的效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，促进提高政府绩效管理水平，更好地促进效能政府建设。
