促进农民就近、就地城镇化
嘉宾小传
胡靖管理学博士，教授，华南师范大学“三农”与城镇化研究所所长，华中科技大学乡村治理研究中心兼职教授，主要研究方向为三农问题及城镇化。
绘图：石向阳
编者按
改革开放以来，我国的城镇化率从17.9%提升到了53.7%，为促进经济社会发展做出了重要贡献。在城镇化的过程中有哪些问题需要解决？如何让农民就近、就地实现城镇化？国外有哪些经验教训值得我们借鉴吸取？本期《对话》邀请了华南师范大学“三农”与城镇化研究所所长胡靖教授为我们做出解读。
主持人：本报见习记者 董文龙
嘉宾：华南师范大学“三农”与城镇化研究所所长胡靖
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充分就业是城镇化的前提和重要驱动力
主持人：改革开放以来，我国的城镇化率从17.9%提升到了53.7%，年均提高1.02个百分点，您怎么看待这种成就？在新型城镇化发展的过程中，有哪些可以进一步调整完善的地方？
嘉宾：改革开放以来，我国的城镇化工作确实取得了有目共睹的成就，城镇化是伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的一个自然历史过程，是人类社会发展的客观趋势，也是国家现代化的重要标志。在城镇化快速发展的过程中，随着大量农民转入城镇，使得城镇消费群体在不断扩大，消费潜力在不断释放。同时农村人口的进城，也在为三农问题的顺利解决创造了条件。我国人均耕地0.1公顷，户均耕地0.6公顷，远远达不到规模化经营水平。农民进城务工总体上会为土地的规模经营提供了空间。
城镇化的快速发展，对我国经济社会发展的作用毋庸赘言。但是，我们在推进新型城镇化建设的过程中，也应在思路上做出一些调整和反思。我们应该认识到充分就业是城镇化的核心内容，是驱动城镇化的第一动力。没有就业就没有城镇化。城镇化是伴随经济发展、产业发展到一定程度的产物。因此，城镇化本身不应成为一个独立的发展目标。如果城镇的产业没有发展起来，没有释放出足够的就业机会，没有完善的社会保障制度，那么我们把楼房盖起来了，把农民搬进了城市，那么他们怎么保障自己的生活呢？这会产生严重的社会问题。
所以，城镇的产业发展，二、三产业释放充足的就业机会是推进我国农民进城，实现新型城镇化的前提条件。不应倒置这种关系。现实中，一些地区在发展过程中，违背了这一重要的规律。如一些地方搞大规模撤村并居，把农民集中起来，“逼农民上楼”。也有的城镇大搞房地产开发，但由于就业没有跟上，房子建起来了也只能是一座没有人气的“空城”、“鬼城”。造成资源的巨大浪费。这些教训都是要深刻反思的，城镇化千万不能揠苗助长。
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户籍壁垒和家庭分离是城镇化发展的主要障碍
主持人：目前我国常住人口城镇化率为53.7%，而户籍人口城镇化率只有36%左右，这其中相差了17.7个百分点，为什么会存在这样一个缺口，这一缺口意味着什么？除了这个问题，您认为我国当前的城镇化对进城务工农民来说还存在哪些问题？
嘉宾：国家统计局公布的我国常住人口城镇化率为53.7%，而户籍人口城镇化率只有36%左右，这其中17.7个百分点的缺口，意味着我国约有两亿人口在城市长期居住务工却没有城市户籍，而这其中大多数是农民工及其亲属。而之所以造成这种现象，很大原因是城市对于进城务工的农民工普遍采取了一种“欢迎打工，拒绝落户”的态度。
中国自从启动市场化改革以后，沿海地区城镇制造业、服务业的发展迅速释放出大量的就业机会，由此推动了中国的城镇化进程。大量的农民工，在获得迁徙自由以后，最先来到率先发展起来的一线大城市和沿海城镇打工谋生。以北京、上海、广州、深圳为标志的一线大城市，是中国就业释放能力最强，吸引农民工就业最多的城市。但这些大城市，一方面敞开大门欢迎农民进城务工，从事城市居民难以承担、又无法割舍的脏、苦、累的工作，如建筑、环卫、保姆、餐饮、搬运等；另一方面却又往往对农民工落户、享受社会保障等“市民化”权利持一种隔膜、拒绝的态度。这本身就说明了我国在户籍管理、社会保障等方面，已经明显落后于由市场推动的城市化进程，这一痼疾现在都没有完全突破。
由于这种“欢迎打工，拒绝落户”的现象的存在，当进城务工的农民工到了一定年龄，体力下降，无法从事一些脏、苦、累的工作之后，他们往往会被迫离开这些工作多年的大城市，或者去其他城市漂泊，或者干脆回家务农。不管怎样，他们都永远无法在这些大城市安家落户。农民工为城市的发展做出了巨大的贡献。因此，这种拒绝农民工市民化的态度对农民和农民工都是非常不公平的。对国家的长远发展更不利。当然，从另一方面看，一线大城市的容量客观上也确实有限。中国未来将有数以亿计的农民离开农村，但包括各个省城在内的一线大城市只能容纳其中的1/3左右，剩余的都只能在中、小城市想办法。但即使是这样，一线大城市也应当在农民工市民化问题上做出正确的表率，承担文明发展的责任。
另外，农民工外出打工长距离迁徙、长时间不能与家人团聚，这也是相当大的一个社会问题。中西部的大量农民工要迁徙很长的距离才能获得就业机会。由此造成了每年年初、年末都会发生大规模的“民工潮”，由此造成了巨大的交通成本、社会成本。除此之外，农民工长期不能回家，造成夫妻分居、父子分离，它给数千万农民家庭带来痛苦。
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政策与发展区域失衡导致城镇化质量难以快速提高
主持人：现在很多农村农民盖起了新房、道路实现了硬化、有线电视、网络等基础设施也都兴建起来，但是仍然有大量农民选择离开农村，越来越多的农村成为“留守村庄”、“空壳村庄”，造成这种现象的原因是什么？为什么农村越来越留不住人？
嘉宾：城镇化、工业化并不一定都要把农民赶城市里去。农村在农业的基础上，顺其自然地发展相关加工业和生产、生活服务业，就可以释放一定的就业机会，实现就地的城镇化、就近城市化。同时，还可以带动当地县、镇的一些城镇元素，如住宅、道路、学校、医院、公园、网络、金融等的发展。
但可惜的是，这种积极的景象并没有成为普遍的现象，制约农村发展和就近城镇化的因素依然存在，城镇化质量难以快速提高。在这种制度环境下，农村的加工业、服务业难以蓬勃地发展起来，为农民提供就业机会。同时由于集体经济的弱化、村庄财政的枯竭，农村的公共环境陷入凋敝状态。在一些村庄的农民生活更加不便，导致青壮年劳动力逃离村庄。
另一方面，我国在基础设施建设实践中难以形成对中西部地区和中小城镇的充分支持。各级政府的基础设施建设资金，首先投向了北上广深等一线城市和沿海城市。由此使得这些地区的投资环境锦上添花。而在我国内陆的中、西部地区城市以及市、县、镇地区，则投资偏少，投资环境恶劣。很难吸引外部资金、技术，发展和繁荣本地产业。
由此导致我国劳动力充沛供给地区与劳动力就业所在地区的严重不对称，数千万农民工不得不离乡背井。
反过来看，让农民实现就近城镇化、就地城镇化是一种比较文明的城镇化方式，也是一种社会成本更小的城市化路径。而且不一定就没有效率。城市化不应该让大量中、西部地区的农民长期以家庭分裂为代价。而就近城镇化、就地城镇化，至少能够保证大多数农民工每天都有与家人团聚的机会。这对于提高农民生活幸福度，建设和谐社会非常实际、重要。
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在城镇和农村两个场域为就近城镇化创造条件
主持人：刚才您提到了就近城镇化是解决我国城镇化过程中出现问题的重要方面，请详细谈一谈如何实现农民工就近城镇化？除此之外，我国在城镇化建设的实践中还有哪些需要改进的地方？
嘉宾：我们提到城镇化，往往会认为只有把农村人口集中到城市、甚至是大城市之中才算是实现了城市化。但实际上城镇化的核心是就业的非农化。即就业的性质是工业和服务业，而不是农业。实际上随着农村经济的发展，村庄内部纯农业的比重也会不断下降，而加工业、服务业的比重会不断上升。加工业和服务业起来之后，本身就可以释放一些就业机会。农民可以通过建立合作社等方式，长期稳定地、兼业地从事这些工作。在收入增加的同时，相应的城市元素便会在村落内部、及附近中心镇建立起来。也就是说，农民在村庄里也可以平等地获得很多城市化元素。例如，台湾的很多村民他们并不直接从事纯农业的生产，而是从事于农产品加工、旅游服务。他们也在农村建起来了现代化楼房和一些生活配套措施。比如说一些小型超市、电信、学校、医院等。这与农业的发展、耕地的保护并不矛盾。其他的一些城市元素都可以在村庄里面建立起来。让村民完全能分享现代化的各种成果。这说明，村、镇的城市元素的发展、普及，完全可以解决相当一部分农民的就业和城镇化问题。
推动我国农民工的就近、就地城镇化，首先需要政府在基础设施建设，投资环境改善上要满足城市化发展的这种规律性的要求。要以就地城镇化、就近城镇化作为未来城市化的一个主要的方向。各级政府在安排基础设施投资时，要更加注重投资的公平性。特别是要加大对中、西部地区，内陆城市建设投资力度，改善其投资环境。缩小与东部发达地区的差距。还要进一步解决中、西部地区的县、镇、村的基础设施的建设问题。为县、镇、村的加工业、制造业和服务业的发展创造条件，从而引导中西部地区的农民就地、就近城镇化。
同时，大城市从事脏苦累工作的农民工的市民化的问题也要得到根本解决。大城市应当放下身段，以文明进步的视角为出发点，来解决这部分农民工的市民化问题。如果不解决这个问题，这部分农民就会“倒灌”农村，影响农村资源的优化和农业的规模经营。
主持人：从国外的城镇化发展情况来看，有没有哪些国家出现过与我国现阶段城镇化发展相类似的情况，有哪些经验教训值得我们总结吸取？
嘉宾：应当来说，我国的城镇化是比较独特的，这是因为我国的集体所有的家庭承包经营。从世界范围来看，发展中国家的城镇化过程中容易出现的问题就是“拉美化陷阱”。拉美国家普遍实行土地私有制，由于无法遏制土地兼并，农民失去土地之后被迫进城，但又无法充分就业，这样就形成了一大批城市无业人群。进一步产生了贫民窟以及一些黄、赌、毒、黑等非法产业，影响社会的安全和稳定。这就是城镇化过程中的“拉美化陷阱”。
为了防止我国在城镇化过程中出现“拉美化陷阱”，至少我们要在以下两方面下工夫。首先是要保证城镇能够为进城务工农民提供充分的就业保障。解决他们的就业问题、身份问题和社会保障问题。让他们安心市民化。其次，是要继续维持现行的集体所有的家庭承包经营制度。保证进城农民即使在无法就业或者年龄增长，无力劳动的时候，还有机会能够安全返回农村，有住宅可以住、有土地可以种，生活完全有保障。