促进合作社健康发展的几点思考
《农民专业合作社法》实施以来，我国农民专业合作社发展迅猛，呈现异质性、多样性的特点。2013年中央1号文件指出：“人力支持发展多种形式的新型农民合作组织。农民合作社是带动农户进入巾场的基本主体，是发展农村集体经济的新型实体，是创新农村社会管理的有效载体”。“鼓励农民兴办专业合作和股份合作等多元化、多类型合作社”。2014年中央1号文件进一步提出：“鼓励发展专业合作、股份合作等多利‘形式的农民合作社”。中央对合作社的论述，从领域上已经拓宽了，不再仅局限于专业合作社，而是多元化多类型的合作社。因此，笔者就如何促进农民合作社健康发展谈儿点思考。
一、“发展合作经济”与“发展壮大集体经济”二者如何契合
十八届三中全会《决定》提出：“坚持家庭经营在农业中的基础性地，推进家庭经营、集体经营、合作经、企业经营等共同发展的农业经营方式创新”，“坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮人集体经济”。同时，《决定》又提出“鼓励农村发展合作经济”。这就提出了一个问题：集体经济和合作经济到底什么关系？怎么样契合，它们的有效对接点在什么地方？
(一)集体经济重振旗鼓
改革开放后，相当数量的行政村成为空壳村，除了土地外，没有什么集体资产。据统计，1996年全国72.6万个村中，当年无集体经济收益的村占30.8%，当年集体经济收益在5万元以下的村占42.9% ,集体经济收益5万～10万元的村占13.5%，集体经济收益10万元以上的村占12.8%。随着上业化、城镇化进程的推进，一些村庄或是利用集体经营性建设用地发展产业，或是通过土地被征用集体获取一部分补偿资金，集体经济逐渐有了发展的物质基础。2012年，江苏无锡902个行政村，一共有302亿元的净资产，村均集体收入568万元。2013年，全国首宗集体建设用地入市后，深圳宝安区凤凰社区获得3480万元的土地收益以及13980平方米的产业配套物业。
但是，在新的形势下，如何落实《决定》“赋予农民更多财产权利”的政策举措，如何建立相关制度，通过多种途径来探索集体经济的有效实现形式，使集体资产保值增值，让集体成员获得可持续发展的机会和收益，避免重走导致原有集体经济溃败的老路，避免新的集体经济再次蜕变为“干部经济”，这是值得探索的一个问题。
(二)厘清村委会和村集体经济组织之间的关系
现行法律的有关规定使得村委会和村集体经济组织职能交义，相关法律使得村委会(及村民小组)和村集体经济组织都有权占有和管理包括农用地和农村集体建设用地在内的农村土地和其他集体资产。农村集体资产由准处置，没有明确的法律规定。2010年新修订的《村民委员会组织法》第8条规定“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”，但后而又提到“村民委员会应当尊重并位营支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权”，这似乎有点矛盾。
当前，迫切需要通过改革试验，以国务院行政法规的形式形成《农村社区集体经济组织条例》，在条件成熟时推动农村集体经济组织的立法进程。要通过法律法规明确村组集体经济组织的内涵外延及其权能，明确村组集体经济组织成员资格的取得及退出机制，明确成员的责任、权利和义务；在此基础上，实现集体经济组织成员的个人成员权利与财产权利相统一。同时，要厘清村委会和村集体经济组织之间的关系。村委会作为农村社区性的自治组织，它为本社区全体居民进行社会管理和提供公共服务的支出要纳入地方财政预算。要使村民委员会仅仅承担村庄的公共服务职能，把土地等集体资产的管理权完全剥离到农民集体经济组织手中。
(三)“发展合作经济”与“发展壮大集体经济”二者如何契合
十八届三中全会《决定》提出：“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”。2014年中央1号文件提出：“推动农村集体产权股份合作制改革，保障农民集体经济组织成员权利，赋予农民对落实到户的集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，建立农村产权流转交易市场，加强农村集体资金、资产、资源管理，提高集体经济组织资产运营管理水平，发展壮人农村集体经济”。
当前各地进行的集体资产确权、登记和颁证上作，明晰产权，使股权固化、地权固化、房权固化，其实质是确定某个时点具有资格的集体经济组织成员对于集体资产或资源各自的份额，是确定某个时点的公平，即起点的公平。但未来集体经济的发展方向应是从封闭走向开放，从固化走向流动，固化是为了更好地流动。在产权清晰的基础上，通过股份合作的形式，促进股权、地权和房权的流动，有进有出，增资扩股。
十八届三中全会首次明确混合所有制经济是我国基本经济制度的重要实现形式。中国农村合作集体经济未来的走向可能成为现代企业制度的一种有机组成形式，一种以股份合作制为主体的多元化的混合型的市场经营卞体，集体经济的这种擅变将使它融合合作经济及其他经济形式的优点，得以保持经济活力和市场竞争力。
二、如何在深化农村金融体制改革中促进真正的农村合作金融的发展
十七届三中全会《决定》提出：“允许有条件的农民专业合作社开展信用合作”。十八届三中全会《决定》提出：“允许合作社开展信用合作”。2014年中央1号文件指出：“发展新型农村合作金融组织。在管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社和供销合作社基础上，培育发展农村合作金融，不断丰富农村地区金融机构类型。坚持社员制、封闭性原则，在不对外吸储放贷、不支付固定回报的前提下，推动社区性农村资金互助组织发展”。
世界各国农村金融发展的实践证明，在多元化、竞争性的农村金融体系中，合作金融应是其中一个重要的组成部分。没有合作金融的支持，农民合作社也很难发展壮人起来。但现在中国并没有真正意义上的农民所有、农民控制、为农民提供金融服务的正规的农民合作金融组织。根据银监会的数据，截至2013年5月底，银监会批准组建的农村资金互助社仅49家，资产总额15.3亿元。此外是各类型的民间信用合作组织。如各级扶贫办推动组建的以财政扶贫资金为引导的村级扶贫互助社覆盖了全国1.6万个贫困村；全国扶贫基金会推动组建的农户自立服务社约70余家；部分省份试点组建农民资金互助社，其中多数没有注册登记。
值得注意的是，一些以资金赢利为目的的公司或放款人以合作社资金互助会的名义来吸储和放贷赢利，混淆了合作金融与民间借贷的界限，扰乱了金融秩序。据媒体报道，江苏灌南、浙江温州、吉林四平、河南濮阳、河北易县等地合作社资金互助部泛滥，灌南甚至爆发了四家资金互助社关门、数千群众讨账的恶劣事件。
近几年，江苏盐城市试点“农民资金互助合作社”，目的是为区域内的农民服务，解决农民生产生活需要的小额贷款难的问题。这些合作社经当地三农上作部门批准成立，并获得了由当地民政局核发的“民办非企业单位”登记证书。合作社通过吸储和放贷的方式经营运转，并向储户承诺，存款到期后储户不仅可以得到利息，还可以得到分红。但从2013年初开始，盐城巾亭湖区内陆续有多家合作社人去钱空，众多储户的存款也无法兑付。这些合作社，从招牌到内部装修，从柜台窗口到等候，从显示屏到展示牌，都和一般的银行没有太人区别。
银监会主席尚福林曾指出：“规范发展农村合作金融，坚持社员制、封闭性、民主管理等原则，选择管理民卞、运行规范、带动力强的农民专业合作社培育发展农村资金互助社”。当前，应进一步明确合作金融的基本性质，有效防止合作金融的异化。
合作金融组织所遵循的原则使它有别于其他类型的金融组织：一是农民合作金融组织将本地的资金用于本社区，从而促进本地区农业及农村的发展，保护农民的利益，而一些其他类型的正规金融组织往往通过垂直渠道使本地区的资金流失。是农村合作金融组织主要是为农民社员服务，它的成员与贷款对象应具有同一性，从而在一些国家，它在纳税方而可享有一定的优惠。三是合作金融组织应坚持非营利性。所说的非营利，是指不单纯追求利润，并不是不要赢利。任何一个经济组织如不能通过其经营获利，则无法生存壮人。当然，建立农民合作金融组织重要的不是使社员获得资本的红利，而是以这种融资方式让农民能较容易地得到稀缺生产要素一资金，从而提高其经营的经济效益。
中国在深化农村金融体制改革的进程中，应制定完备和明确的政策法规及条例，使各种金融成分各归其位，有效防止合作金融的异化。2014年中央1号文件提出，适时制定农村合作金融发展管理办法。国务院应尽快出台发展农村合作金融的具体指导意见，进一步明确合作金融的基本性质，要重点鼓励和促进真正的农村信用合作的发展，这是其他类型农民合作社健康可持续发展的重要条件。
笔者认为，应该以社区为依托发展农民资金互助组织。专业合作社开展资金互助，应首选以专业农户社员为主体、地缘性强、相对封闭的合作社，以熟人社会为基础，充分利用邻里亲友间的信用作为无形的抵押资产，保证资金的安全运营。
三、国家对合作社的重点扶持能起到什么作用
近年来，中央不断加人对合作社的重视和支持力度，陆续出台了一系列扶持政策。十八届三中全会《决定》提出：“鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营，允许财政项口资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作。”2014年中央1号文件指出：“允许财政项口资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，有关部门要建立规范透明的管理制度。推进财政支持农民合作社创新试点，引导发展农民专业合作社联合社”。
优惠政策、财政支持重点向合作社倾斜，但社会对此有不同观点。
一种意见认为，农民合作有很多好处，但现实中农民合作而临不少问题。就是说，合作社利用国家政策为自己谋利益的多，而愿意为其他农户提供帮助的少；把政府项目、财政补助形成的资产交给合作社，可能会影响多种经营主体之间的公平竞争。
另一种意见认为，应该从“扶持龙头企业就是扶持农民”转为“扶持合作社就是扶持农民”。农民合作社是农民基于产业的联合与合作，扶持合作社体现着维护社会公平正义的涵义，所以说扶持合作社就是扶持农民。
但扶持合作社，究竟是合作社哪部分成员获益最多，按照《农民专业合作社法》，农民专业合作社是同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。合作社成员既包括合作社服务的提供者、利用者，也包括从事与农民专业合作社业务直接有关的生产经营活动的企业、事业单位或者社会团体。
生产与销售农产品的农民社员是服务的利用者，农产品加上或营销公司作为合作社的团体会员，是服务的提供者，二者之间必然产生利益分害问题。现行法律允许公司（龙头企业）加入合作社，是将服务利用者和服务提供者包括在一个组织之中，这样的合作社也就成为一种利益双方组成的异质性组织。现在的一些合作社，就是龙头企业主导的。
一项有含金量政策的出台，往往是强势集团先知先觉，首先抢占制高点，抢先利用政策的优惠措施。因此，在龙头企业领办和人股东领办的合作社中，当政府资金和优惠政策注入时，会不会出现“精英俘获”（指精英对发展资金和项目信息的获取、发言权的控制以及对资金、项目的较强的可接近性、可获得性）的问题，值得思考。
本文根据作者在中国农村合作经济管理学会第六届理事会一次会议暨学术交流会议上的讲座录音整理，未经本人审阅
作者系全国人大农业和农村委员会委员、中国社会科学院学部委员