“公益诉讼”身份地位明确清晰

　　  ◆本报记者霍桃

　　8月30日，山东省检察院召开全省检察机关提起公益诉讼试点工作新闻发布会，介绍山东检察机关提起公益诉讼试点工作的开展情况。

　　记者了解到，从去年7月全国人大常委会授权以来，山东在青岛、烟台、潍坊、临沂、德州、聊城6市全面开展检察机关提起公益诉讼试点工作，至今已取得初步成效。

　　90%以上案件通过诉前程序有效解决

　　按照公益诉讼试点方案规定，检察机关在提起民事或行政公益诉讼之前，应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼，或者先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责，只有在法律规定的机关和有关组织在一定期限内没有提起民事公益诉讼，或者行政机关在一定期限内拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，而国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的情况下，检察机关才可以提起民事或行政公益诉讼。

　　这就是检察机关提起公益诉讼之前的诉前程序。

　　山东省检察院民行二处处长王钦杰告诉记者，之所以设置诉前程序，其目的主要有两个方面：一是先行督促有关机关或组织履行职责或提起诉讼，充分发挥有关机关或组织在维护国家和社会公共利益方面的作用；二是督促行政机关自行纠正违法行为或者依法履职，充分发挥行政机关履行职责的能动性。

　　“从更深层次来讲，诉前程序也提高了检察监督的效力，节约了司法资源。”他表示，从山东公益诉讼试点实践来看，目前90%的案件经过诉前程序都能得到有效解决，只有很少一部分案件，检察机关发出检察建议后，行政机关拒不纠正违法行为或仍旧不依法、未完全履行职责，导致国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，在此情形下，检察机关会通过及时提起公益诉讼的方式来制裁违法行为，维护国家和社会公共利益。

　　公共权益如何通过检察机关得以维护？

　　“公益”是检察机关提起公益诉讼的根本出发点和落脚点，“公益诉讼人”的身份决定了检察机关在公益诉讼中地位不同于普通民事、行政诉讼中的原告。

　　记者了解到，在试点工作中，山东省检察机关把握住了一个原则，对于“私益”受到侵害的，积极引导特定主体通过民事诉讼、行政诉讼及行政复议等其他法律途径予以解决，防止将“公益”泛化，把不具有公共性的利益以公益诉讼的方式进行保护。只有当国家和社会公共利益受到侵害，又没有相应的主体主张权利或提起诉讼时，检察机关才以“公益诉讼人”的身份提起公益诉讼。

　　在取得显著成效的同时，试点工作仍面临着一些问题。山东省检察院民行二处副处长刘艳说，目前理论界、司法实务界对检察机关的诉讼地位、权利义务等尚有不同认识，相关操作程序、配套机制还有待进一步加强。

　　同时，公益诉讼案件办理涉及违法行为的调查核实、损害后果评估鉴定、因果关系判定等一系列问题，专业性强、举证要求高，检察机关在这方面专业条件和力量相对薄弱，实践经验不足，提起诉讼案件总量还不够。此外，一些地方对检察机关办理公益诉讼特别是行政公益诉讼案件存在顾虑，导致检察机关办案存在较大压力。

　　计划摘要

　　今年年底前，山东省检察机关提起公益诉讼试点市中，半数以上的基层检察院要解决提起公益诉讼案件空白问题。

　　明年6月底试点结束前，所有试点市的基层检察院都要解决案件空白问题；非试点地区也要在案件线索发现、移交上突破空白。

　　各试点单位还要在诉讼领域、地域、案件类型上突破空白，将提起公益诉讼的案件范围由生态环境和资源保护领域向国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全领域延伸和拓展，实现行政公益诉讼和民事公益诉讼并举。

　　数据说话

　　2015年7月以来，山东省各级检察机关共发现公益诉讼案件线索190件，已通过检察建议等方式履行诉前程序案件152件。德州市庆云县检察院、临沂市检察院和青岛莱西市检察院分别提起了全国首例行政公益诉讼案件、全省首例民事公益诉讼案件和全省首例资源保护领域行政公益诉讼案件；另有4起公益诉讼案件已报最高人民检察院审批；3起案件被最高检确定为公益诉讼试点工作典型案例。

　　2016年6月20日，德州庆云县检察院诉县环保局作为全国首例行政公益诉讼案件一审宣判，庆云县人民法院判决环保局批准企业试生产及试生产延期的行政行为违法。