中国农村土地使用权流转存在的问题与对策

　　自上世纪80年代后期以来，我国农村出现了土地使用权流转现象。以后，在全面建设小康社会的进程中，在完善农村社会主义市场经济体制中，这一问题显得日益突出。因此，探索一条适合我国国情的土地流转和适度规模经营之路，是我国当前农村土地制度改革面临的重要课题。

　　一、我国农村土地使用权流转存在的问题

　　我国农村土地流转总体上是健康的，但由于土地流转处于刚刚起步阶段，在实践中还存在着诸多问题。

　　第一，总体上农村土地使用权流转的规模不大，范围较小，与加速推进农业现代化的要求不相适应。据不完全统计，全国土地流转面积约占农民承包地的3-7%。农村大多数劳动力外出务工，并没有放弃农业生产和土地的承包权。有的把土地视作命根子，宁肯让其抛荒也不愿意转让，以此作为防范风险最后的屏障；但另一方面土地却大量闲置或抛荒，出现“有人无田种，有田无人种”的现象。许多农村外出打工者将主要时间和精力放在打工上，农忙时节回家种田，有的将农田留给家中妇女或年老体弱者耕种。

　　第二，土地使用权流转中存在许多不规范的地方。主要表现在：一是农村土地流转随意性大，流转的效益不高。农村的土地流转大多数是农民私下协商交易，只有少数通过村组干部出面协调，大部分地区土地流转都没有规范的手续，也没有通过流转合同或者契约来规范流转双方的权利义务关系，处于自发流转的状态。不少农户认为国家规定土地承包30年不变，在30年里土地是自己的，想怎么样就怎么样，因而往往采用“口头协议”私下进行自发性流转，不遵循一定的程序和履行必要的手续，有的甚至未经村干部或集体经济组织同意，把承包地私租乱包给他人随意开挖鱼塘虾池，破坏了农田灌溉水系，侵犯了其他农户的利益。同时，多数地方土地经营权流转并未形成规模种植、产业化经营的效果，仅仅是农户之间短期互助性的流转，难以形成明显的流转效应。

　　二是村干部随意流转土地，不尊重农民意愿。在土地流转中，有的地方打着“加快使用权流转，发展规模农业”的口号，以搞运动的形式，随意改变土地承包关系，甚至采取高压手段，强迫农民流转，严重侵犯了农民的承包经营权；有的强行将农户的承包地长时间、大面积转租给企业经营，严重影响了农民正常的生产生活；有的为了达到降低建设成本、方便快捷地占用大量农地之目的，以集体土地流转机制或者入股制取代国家征地制；有的为了降低开发成本，更多地招商引资，借土地流转之名，随意改变土地的农业用途，并强迫农民长时间、低价出让土地经营权；有的随意调整承包地，分出所谓“口粮田”、“机动田”，在本应分到各户的承包地中切出“机动田”，由村集体甚至村干部个人掌握，变相剥夺农民土地；有的地方在对外发包流转土地过程中，由村干部私下与承租者达成交易，有的甚至与承租者事先串通搞假招标，蒙骗群众。

　　三是基层政府行政干预过多。一些农村干部认为，宪法规定土地所有权属于集体，乡镇党委、政府有权决定土地流转，让农户自愿流转会“阻碍”规模经营和农业现代化的进程，“土地流转离不开行政干预”等。在这些观点误导下，一些地方政府片面强调集体的土地所有权，直接充当土地流转的主体。基层干部仗着土地所有者代表的身份和行政权力，搞硬性流转，侵犯了农户的土地承包权。比如，一些地方以调整产业结构、规模化经营等为由，先找合作者，回头再要求农民流转，硬性集中农民的承包地，由集体统一发包、统一开发，违反了党在农村的基本政策；有的违背国家土地政策，以所谓“反租倒包”的花样，低价强行“租用”农户承包地，使土地流转成了剥削农民、掠夺农民财产的一种手段。

　　四是土地流转的收益分配不规范。由于行政干预过多，农村土地流转后的收益分配往往是乡村干部说了算，根本不顾农民的目前和长远利益，补偿不到位，农民所得甚少，经济利益得不到保障，从而激化了干群关系。在租金和租期问题上，一些地方将租金与农民现在的种粮效益比较，认为能高于现在的粮价就是划算的，而对农民收入增长的预期空间及企业可能出现的支付危机估计不足，支付给农民的租金很少。不少地方租期长达30年以上，有的甚至无期限，实际上等于收走了农民的承包地，使农民失去了赖以生存的土地，生活保障及子女的发展保障受到影响。

　　第三，土地流转的中介组织不健全，缺乏土地流转市场，信息不畅。目前，农村大部分地区尚未形成统一规范的土地流转市场，流转中介组织较少，流转信息传播渠道不畅。一些地方尽管建立了流转中介组织，但真正按市场经济法则对土地流转进行运作的并不多。流转市场发育不良，中介组织匮乏，信息不灵，致使一些农户有转出土地意向却找不到合适的受让方，而需要土地的人又找不到中意的出让者，出现了“要转的转不出去，要租的租不到”的矛盾，难以形成有效流转，影响了生产要素的合理流动和优化配置。

　　二、农村土地流转存在问题的原因分析

　　造成上述问题的原因是多方面的，其中主要有：

　　第一，一些农民对土地使用权流转的认识不够，顾虑较多。由于思想观念和政策宣传不够等方面的原因，一些农民明知自己耕种一小片土地不可能发家致富，但是长期以来对土地的依恋和依附使其不愿把土地转让出去，而把土地视为生活和生产的最后保障，即使长年外出打工，也把土地交给老人和妇女耕种，甚至撂荒，不愿放弃土地使用权。加上农村社会保障建设比较落后，农民对失去土地后生活保障的顾虑较多。一些种田能手也由于不了解政策，担心种地后负担太重或技术上跟不上而不愿实行土地的规模经营。这些都在一定程度上制约了农村土地使用权的流转。

　　第二，农村土地产权制度不健全，农民的权利得不到保证。农村土地虽然名义上归集体所有，但实际产权是模糊不清的。在国家与集体、集体与农户之间，土地产权关系混乱。理论上集体是土地的所有者，应当可以行使占有、使用、收益和处分的权利，但实际上它只是淡出的所有者。另一方面，农村土地在一定程度上已成为国家和集体的共有财产，两者之间产权不清。农村土地所有制的产权主体也是虚拟的，所有权事实上经常由村镇干部行使，使农户获得的土地使用权既是无偿或低偿的，又是保证不够或不完整的。农民对土地的权利常常得不到落实，使用、处置、收益等权利经常得不到保证。

　　第三，农村土地流转缺少必要的法律规范，基层政府和农民自治组织对土地流转的干预过多。缺乏完备的法律规定和规范的操作程序，是制约土地流转的重要原因。目前，农村土地立法不足，缺乏规范土地流转的法律法规，如对集体土地流转中的前提条件、适用范围、主体地位、权利义务、受让人资格、收益分配等问题均缺乏必要的法律规定，土地流转合同与当事人的法律责任，在现行的民法通则、合同法、农业法、土地管理法等民商法、经济法、行政法中都无明确而详实的规定，以致当事人合同行为成本过高和任意性太大，大大提高了解决司法纠纷的难度和成本。特别是法律规范的缺乏，使一些基层政府和村委会干部利用权力，大打法规上的擦边球，借土地流转的名义，侵害农民的利益，导致不少地方制订了有损农民权益的所谓集体土地流转的政策，导致土地流转内容的不完整性、土地流转价格的不确定性、土地流转目标的非效率性以及土地流转格局的不稳定性，无法培育出适度规模的符合市场要求的经营主体。在土地纠纷日渐增多、侵权行为时有发生的情况下，司法机关及有关行政部门处理这类问题也感到无法可依。

　　三、推动和规范农村土地使用权流转的对策措施

　　(-)农村土地流转应坚持的原则

　　一是尊重农民意愿的原则。土地流转权是农户依法享有的权利，土地流转的主体是农户，土地使用权流转必须建立在农户自愿的基础上。土地流转的转包费、转让费和租金等，应由农户与受让方或受租方协商确定，流转的收益应归农户所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴；不能以任何借口剥夺农户的流转决策权，土地要不要流转、怎样流转，都应该由农民根据经济因素自主决定。这是土地流转工作成败的关键。

　　二是主要在农户之间流转的原则。我国农村人口众多，人多地少的矛盾将长期存在，农民仍靠土地获取收益和职业生存保障。土地只能是农民的生产资料，其他非农主体不能与农民争夺土地。在农业剩余劳动力尚不能大规模转移之前，必须避免农村出现大资本排挤小农户，避免出现土地的大规模兼并，避免大批农户丧失经营主体地位、甚至沦为雇农的现象。

　　三是稳定家庭承包经营为基础的原则。土地流转权是农户依法享有的权利，它与承包地的使用权、经营权、收益权一道构成了家庭承包制度的基础。农户承包地使用权流转要在长期稳定家庭承包经营制度的前提下进行，如果随意调整农民的承包地，农民没有经营土地的稳定感和安全感，就会影响农业生产和农村稳定。在确保家庭承包经营制度长期稳定前提下，土地流转只是使用权的转让，农民不会由于土地流转而失去土地、失去土地收益。只有赋予农民长期而有保障的土地使用权，离开土地的农民才能放心地转出土地，土地使用权的流转才能朝着健康、有序的方向发展。

　　四是公平和效率兼顾的原则。农村土地流转既要坚持公平，又要坚持效率，把二者有机结合起来。一方面必须坚持农民自愿，避免因行政干预过多或长官意志而侵害农民的合法权益，失去应有的公平，特别是在土地流转的补偿和收益分配方面要切实保护农民的利益。另一方面，农村土地流转必须坚持效率优先，要有利于土地资源配置效率的提高，有利于实现土地的适度规模经营和农业产业化的发展。

　　(二)规范农村土地使用权流转的基本思路

　　第一，加快制度创新步伐，为农村土地使用权流转奠定制度基础。如前所述，农村土地产权关系不清晰，是制约土地流转的体制原因。为了克服土地制度这方面的缺陷，重要的是必须明确农民的土地财产权利，明确农民对所承包的土地具有的占有权、使用权、收益权等。从实践上看，一些地方采取土地股份制的形式是一种较好的方法。它的一般做法，一是把农民承包的土地作为资本，折成股份，进行土地评估计价，即将农田进行价值计量，使实物土地货币化；二是股份设置及分配，确定应享有土地股权的人员及份额；三是产权界定，将实际评估的土地资产分为所有权的权益和土地承包权的权益，其中土地承包权的权益归农民，以这个货币价值入股，把农民对土地的承包权明确量化为货币价值用作分红的依据。将股份制引入农业中，实行土地、劳动力、资金入股和技术参股，其形式有股份合作社和农场。其特点是，实行三权分离，把土地承包经营权分解为承包权和使用权，在土地所有权、承包权和经营权分离基础上，通过土地入股和收益分配，承认农民对土地拥有承包权，以促进土地有偿转让。这种方法可以让更多的农民在离开土地进入城镇从事非农产业的同时，还能稳定地获得一定数量的土地收益，既能促进农业生产规模化发展，又可以解除农民离土、离乡的后顾之忧。

　　第二，建立土地流转市场或土地流转中介服务组织。建立土地使用权的市场化流动制度是农村土地制度变迁的必然趋势，而完善中介服务组织、建立土地使用权流转市场是农地市场化的关键。土地流转市场在农地的供给主体和需求主体之间起媒介和桥梁作用。可以考虑由各级政府牵头建立土地流转市场或中介服务组织，建立农村土地流转交易信息网络，及时登记汇集可流转土地的数量、区位、价格等信息资料，定期公开对外发布可开发土地资源的信息，接受土地供求双方的咨询，沟通市场供需双方的相互联系，提高土地流转交易的成功率。在双方协商一致前提下，帮助办理流转手续，规范土地流转程序，协调处理各方关系，搞好土地流转的服务。同时为承租者提供信贷、技术、物资等服务，妥善处理土地经营过程中发生的矛盾和问题，切实维护土地所有者、承包者、经营者三方的合法权益，从而使土地流转与农业结构调整实现“双赢”。通过建立土地使用权转让市场，促进土地使用权转让和交易，可以使无力经营或不愿经营土地的农户通过转让使用权获得相应的收益，从而将劳动力从有限的土地上解放出来，促进其转向农村二三产业，扫除农村劳动力转移的障碍，保证农民收入的稳步提高。

　　第三，制定相关法律法规，为土地使用权流转提供法律保证。应尽快制定和出台农村土地承包法的实施细则，制定有关农村土地流转的法律、法规，使农村土地流转纳入法制化轨道。具体来说，要完善和强化国家土地法，进一步明确集体土地所有权主体、承包经营权主体、经营管理者以及他们之间的关系，明确集体土地流转的范围、主体，明确地方政府包括乡镇政府在集体土地流转中的地位、职责、作用；修订和完善民商法、经济法、行政法，将农民集体成员作为集体土地流转主体凸现在这些法规中，并对集体土地受让主体、权利义务以及用途方向等加以严格规定和限制；在有关财产法尤其是物权法中应确立集体土地承包权及使用权是一种财产权、他物权，而且应明确集体土地流转是一种物权行为，使农民以及全社会确立集体土地承包经营是财产的意识，这种财产受法律保护；由国家统一制订土地流转合同，并纳入合同法范畴，要明确合同双方当事人的权利、义务，又要重点规定合同双方当事人的违约连带责任。通过加快土地流转的立法，以法律形式确保农村基本经营制度的长期稳定，才能切实保护农民的土地承包权益和农村土地流转的健康、有序发展。

　　第四，基层政府在土地流转中要找准自己的位置，搞好服务，不能过度干预。农村土地流转是以农户为主体的。是农户自愿的市场行为，而不是靠行政手段来实现的。基层政府在土地流转中不是代替和经营，不应当以管理者名义去分享地租，更不应去经营土地租赁业务，与民争利。当然，尊重农民的意愿和主体地位，并不是说政府可以撒手不管、无所作为。乡村组织在土地流转中的定位应该是加强管理和搞好服务。要搞好涉及土地流转的资格审查、合同签证、档案管理和动态监测等工作，为土地流转提供信息、中介、组织、协调等服务工作，制定土地利用与流转的长远规划，做好土地的集中连片和整理工作，改善农田基础设施建设，为土地流转创造良好的环境。

　　第五，加快农村土地流转的同时，要深化农村社会管理体制的配套改革，大力培养农村劳动力市场，加快农村劳动力转移，为农村土地流转创造条件。要改革农村户籍制度，打破身份的限制，改变农民的“恋土”观念，鼓励农民进入城镇安家落户，减少农民对土地的直接依赖，同时要加快建立健全适合农村特点的社会就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系，消除农民离土后的后顾之忧。

　　（作者系中共河南省委党校副校长、教授）