中国农村土地改革的误区与进路
在本系列的上一篇中，我们提到要在中国注意人口净迁入地的城乡结合部通过“区段征收”模式，允许城中村、城郊村村民与村集体建设市场化导向的出租房，解决农民工入城定居乃至流动人口子女教育问题，换句话说就是寻求低成本、高收益的方式解决如何在城市把人留下来的问题。这也是刚刚召开的中央农村工作会议要解决的问题，那么目前已有的相关改革措施能否实现突破？本篇就将讨论如何通过有效的纯农区土地制度改革，让留在农村的人提升农业生产与农村生活条件，同时如何处理那些迁出农村者土地的问题。
农村土地改革进展非常有限
农村土地制度改革，除了本系列上一篇讨论过的城乡结合部集体建设用地入市之外， 主要就是纯农区的宅基地和农地改革。
2014年有关土地改革的最重要政策文件是中央的“一号文件”，其中提出，要“抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题，可以确权确地，也可以确权确股不确地，确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政给予补助。”
农地确权的最新进展是2014年11月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。该意见指出，用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。在农村宅基地方面，2014年的一号文件提出， “完善农村宅基地管理制度。……有关部门要抓紧提出具体试点方案，各地不得自行其是、抢跑越线。完善城乡建设用地增减挂钩试点工作，切实保证耕地数量不减少、质量有提高。”
仔细考察2014年农村土地改革政策，其中涉及到纯农区的部分最值得讨论有两个方面，即农地确权以及与宅基地相关的“完善城乡建设用地增减挂钩试点工作”。这两方面不仅是现在农村土地制度改革的焦点、而且也是最容易引起争议的重大问题。
原则上讲，农村土地确权赋予了农民更完整的土地权利。确权之后，农民工在家乡的承包地、宅基地、房屋等财产权利能够固化和得到保护，更有可能通过农地抵押贷款支持农业生产，甚至还可以通过流转为农民带来财产性收入，有助于那些外出农民工在城市立足。这也是传统财产权理论与古典经济学理论对产权明晰问题一直非常重视的根源所在。
在现阶段中国进行的农村土地确权，就是确定某一范围内土地的所有权、使用权的隶属关系和他项权利内容。这个事情说起来简单，但实际操作上每宗地的确权过程很复杂，包括土地登记申请、地籍调查、核属审核、登记注册、颁发土地证书等。
理论上讲，只有农地确权改革成本能被确权收益所覆盖，改革就值得推动。 但目前的改革方案很难实现这一点，不仅确权成本很高，而且确权收益也非常有限。如果不进行重大调整并配套相应措施， 那么必然会在执行中带来诸多问题， 结果很可能是政府花了很多钱， 却没带来太多好处，甚至反而惹来不少麻烦。
当前农地确权方式成本高且可能激化矛盾
先来看农地确权的直接成本。目前，国土部对农村集体土地所有权确权登记发证任务已基本完成，后面要做的主要是承包地的承包经营权、宅基地使用权的确权到户。前者由农业部门负责。从测量角度看，宅基地在户与户之间的边界还比较清楚，但耕地就麻烦一些，包括清理大数量的零碎地块、指认边界，都是非常费时费力的工作。
目前，很多地方对确权改革不太积极，主要还是资金问题，确权要干部下乡，但现在下乡补贴不高，有些干部根本不愿意去。除了干部补贴外，村民误工费也是一块，这些都属于土地确权的工作经费，只占确权支出小部分，相比之下，支付给测量公司的费用更高。根据南方农村报记者的报道，广东德庆4个试点村的航拍图、户外实地测量、制图、软件系统建设、制作土地证等工作都由测量公司承包，估计支付给测量公司的费用就要40多元/亩，加上宣传发动等方面的经费，确权经费平摊到每亩约50元。
就目前各地农地确权试点情况看，亩均成本基本上在40元到上百元，全国现有耕地20.27亿亩，即使保守按50元测算，全国农地确权总成本也会超过1000亿元，实际操作后包括与信息化相关的商业利益介入后估计还会更高。即使中央给一定补贴， 地方也还要出大部分。
更大的问题在于，农地确权不仅有前述直接成本，还有不能忽视、甚至更高的另外两类间接成本。
首先是确权过程中不可避免出现的村民之间、村民与村集体、乃至村民与推动确权的地方政府之间的矛盾。这里的关键问题，是到底按什么规则确权，特别是城市化中人口大规模外出条件下应该给谁确权。中国农村土地为集体所有，农村社区内因不同家庭间人口相对变动而带来的土地调整压力一直存在。1998年二轮承包时，中央基本确定了土地承包关系长期稳定不变的原则。如果在未来五年内要按既有农地分配完成确权，那么就很容易引致二轮承包后家庭有新增人口、但未获土地农户的强烈反对；而重新根据现有人口进行土地分配并确权，又一定会带来那些已占有土地农户的反对。结果必然是进退两难、甚至在确权过程中引发矛盾。实际上，不少农村地区二轮承包后有20-30%的农民目前没有土地，包括刚出生的小孩和婚迁来的人口，现在土地要确权，这就意味着他们未来都没地了。
如何解决历史积累的矛盾，面对现实的不公平是承认现状，还是重新调整？《农村土地承包法》规定了“增人不增地、减人不减地”的原则，但村庄自治法规里又有“经多数村民同意，可以做出调整”的表述。即使二轮承包后不鼓励土地调整，一些地方仍然采取了“大稳定、小调整”的政策，个别地方甚至还在进行大调整； 但对那些没有调整的地方，也有不少农户，尤其是人口增加的农户希望未来调整。我们2008年在全国六省、30县、60乡镇、120村所进行的调查表明，有超过60% 的受访者认为不调整的政策不合理。 因此，二轮承包后，尤其是那些土地没有调整的村庄，累积矛盾不小，重新调地诉求也很强烈，完全不予理睬于法于理都不合适。因此，如果不处理好这些问题就强行推动确权，很可能不是解决矛盾，而是制造矛盾的动作。
也正因如此，各地实践中农地确权模式也难以统一。 有些地方并非去实测土地面积并确权到农户，而是仅仅确权到村集体或村小组。还有部分农村土地实行“确权确股不确地”但如果不能确权到户，确权基本上就成为了一句空话。
确权问题还跟城镇化过程中大量劳动力外出问题紧密相关。 一般而言，城镇化因其可释放农村人口进入城市，有利于那些留在农村的劳动力规模经营并提高其务农收入。但在目前确权政策下，这个效果却很难充分体现。中国目前已有约两亿农村流动人口迁移到城市，并以城市为就业、居住和生活的主要地点。如何处理定居城市的迁移人口留在农村的土地问题？一方面，绝大部分农村外出打工者收入要远远高于留在农村的务农者，而后者恰恰是因为农地规模过小、农业基础设施水平不高而收入低下。如果也一视同仁地为外出打工者确权，那么农村留驻人群就不得不支付更多租金成本才能扩大经营规模，这样其农业收入提高也有限。但另一方面，不给外出流动人口确权也未必合理，而且也必然招致这些农民的反对，尤其在外出人口在城市还无法实现永久性定居的情况下。
当前的政策倾向于一视同仁确权，其实最多也就是“两害相权取其轻”。但这里需要追问一下，是否还有更好的替代解决方案？ 回答是肯定的。这个问题后面再详述。
土地确权的另一个重要的、迄今为止没有被充分重视的成本，就是它对未来实现农业适度规模经营、农田水利基础建设乃至于农业现代化所带来的巨大潜在成本。
中国农地利用的一个最基本特征，是土地规模小、数量多，就是所谓的“碎渣地”困境。中国家庭农场规模偏小，土地分配时因兼顾土地肥力与地块位置差异不得不好坏搭配、远近搭配，导致农地细碎化严重且互相插花。平均每个中国农民家庭大约有8亩地，但每个家庭的土地又经常被分割为至少五块，不仅田埂和一些未利用地闲置，而且也不利于农田水利基础设施建设。
因此如果按照现状确权，对未来土地整理乃至于农业规模经营会带来很大的困难。而且，如果在当前土地细碎化情况下直接根据现状推进确权，就很容易出现经济学中的“反公地悲剧”——如果某一资源有很多权利人，而这种资源却须整体利用才最有效率，因每个土地权利人都可能以“钉子户”的方式阻止他人整合利用，合作往往难以达成，资源的最佳利用就难以实现。
与农地破碎化相类似的一个情况，是城市郊区农民宅基地确权和未来整体开发利用的矛盾。如果一块土地上的所有者太多，每个家庭拥有宅基地规模过小，就不利于整体非农业转用和经营性开发。一旦处理不当，过快确权发证反而可能导致土地无法实现最有效的整体利用。
当前确权政策导致收益极小化
确权是为了带来诸多收益，确权后应有利于土地转租、抵押和买卖。但就目前政策来看，农地确权所确“承包经营权”显然不能买卖，仅允许转租和抵押。且对中国而言，绝大部分农地、尤其是占主体的破碎农地，其转租价值非常有限，而抵押价值则几乎不存在。破碎且规模小的承包地即使可以转让，理论上也可以到银行去融资，但因不能自由买卖，必然抵押价值极低。这一方面是因为几十年承包权租金的定价比较困难，另一方面银行为小额放贷承担的单位成本势必很高，银行肯定缺乏动力。因此，它不会有利于这一政策希望支持的农村家庭农场壮大。
当然，从积极面来看，抵押政策如果可以推行下去，短期内至少可以让农村大户、或者下乡农业企业受益。但如果最后不允许农地完全市场化，或者说实现土地所有权的买卖，这种抵押融资可能反而会造成更多的问题，包括农村收入分配问题和小农凋敝问题。因此，逐步允许农地自由买卖、所有权（或至少是永久使用权抵押），是让金融抵押融资市场能真正为小农服务的必要条件。
实际上，当前很多农业大户、农业企业从农民那里转包的农地也缺乏法律保障。特别是地方政府单方面推动的大规模转包，一旦未来农民工因失业而返乡后，很可能要求收回已经转包出的承包地，于是会发生大规模的违约风险。即使法律上这些农民未必占理，也仍可能对农村社会稳定造成不利影响。
总体来看，不能买卖的农地确权成本高昂而收益非常有限。按照现有政策进行农地确权的结果，基本上只是增加了相关部门的工作经费， 而不能有效推动农地市场化。
不允许农地自由买卖，政府可能有其考虑，首先是担心这个政策一旦实施会引起农村土地过度集中，甚至可能导致大批农民失地；其次，政府可能还担心农地利用失控，无法实现耕地保护的目标。
但上述担心都缺乏足够的理论与经验支持。如果说农地在局部地区出现过度集中与保护不力的情况，恰恰是现有体制所必然带来的问题。先来看农地的过度集中：农村土地集体所有这个体制，实际上给村集体乃至地方政府过度推动土地集中创造了便利条件。不少县市以推动农业产业化、现代化、推动农业集中经营为名，引导农业大户和现代农业企业去长期转包个体农户的承包地。很多此类集中是强势地方政府单方面推动带来的，有时候农民本人，尤其是外出打工的农民并不知情，或并不完全同意。如果当前确实存在一些农地过度集中倾向， 恰恰是地方政府不仅作为裁判员，而且还直接作为运动员参与农业产业化的结果。如果农地允许自由买卖，不仅有助于实现农地确权后的各种好处，而且可以让政府真正成为一个相对中立的裁判员， 有助于遏制农地过度集中的出现。
再来看耕地保护。在农地不允许买卖的情况下，农村大批劳动力外出打工，但却缺乏在城市定居的稳定预期。于是农地转租一定倾向于短期化、或者干脆把农地交给亲戚朋友照顾，甚至直接撂荒。这样显然不利于耕地的保护，也无法将农地流转到种田能手那里。此外，只要政府在关系到农地转非的土地利用规划上严格依法，农地自由买卖也一般不会导致农地用途改变。反倒是目前地方“土地财政”的运行模式，尤其是工业用地低价出让模式下，地方政府随意扩张城市建设边界并大规模征地建设开发区，才是最浪费农地，最不利于耕地保护的行为。
如果政府的政策不仅允许农地自由买卖，而且允许农村建设用地自由买卖，甚至农地转非过程中可以在征收土地增值税或所得税基础上实现自由交易，那么地方政府零地价、负地价招商的情况就马上能够得到有效遏制。因此，让基于合理土地利用规划基础上的农村农用地与建设用地市场充分发育，才是实现有效保护耕地的根本途径。
基于以上讨论，土地确权就必须避免 “早做早主动，晚做晚主动，不做就永远被动” 的思路。
实际上，农地确权不仅与耕地保护问题相关，也与农地整理问题关系紧密。如果能在一个整体性的框架中思考中国农地制度与农业、农村现代化问题，并基于既有的有效政策实践，同时开拓政策改革思路，那么就有可能在找到一个多赢的改革政策组合。
“城乡建设用地增减挂钩”带来诸多社会问题
近年来，中国耕地保护政策的一个重大举措，就是国土部推动的“城乡建设用地增减挂钩”。2004 年国务院下发了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，提出城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。2005年国土资源部出台了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，提出将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加、耕地面积不减少、质量不降低、用地布局更合理的土地整理工作。
近年来，为了获得计划下达之外的建设用地指标，地方政府越来越多地考虑通过对以宅基地为主的农村建设用地复垦来新增耕地。在中央政策许可下， 2006 年，山东、天津、江苏、湖北、四川五省市被国土资源部部列为城乡建设用地增减挂钩第一批试点。2008 年起有19 省相继加入增减挂钩试点。除那些具有全国知名度的地方改革实验，比如成都的“拆院并院”、天津的“宅基地换房”、嘉兴的“两分两换‛、重庆的”地票交易“， 全国各地以”新农村建设“、”新民居建设“、“城乡统筹”为名而推动的撤村并居和农民集中居住，一直在大规模进行。
客观说，“城乡建设用地增减挂钩”政策有其现实的社会、经济背景。高速城市化过程中，农村人口大规模外迁，农村开始逐步出现空心化现象。尤其在人口大量外迁的纯农区，问题非常突出。在原有农村宅基地分散分布情况下，要为留守人群（老人与儿童）提供公共服务、并逐步提升农村生活基础设施的水平，确实存在成本较高的问题。
特别是2006年农业税全面取消后，虽然降低了农民负担，但也导致很多纯农区村集体缺乏资源去提供公共产品，结果是农村道路修建、村落内的河沟整治、小型水利设施、学前教育、五保供养等农村内部公共产品严重缺乏。在内地不少纯农区，还存在大多数自然村的街道狭窄、路面质量不高、排水设施落后、垃圾成堆、污水横流的情况。部分欠发达农村地区，水、电等农民生活必需的基础设施还很缺乏，电网老旧、破损、存在隐患。这也就说明，从需求面上看，宅基地复垦并推动农民集中居住，从而提升农村基础设施与公共服务水平，确实存在一定必要性。
实际上，那些撤村并居做的比较好的地区，通过城乡建设用地增加挂钩政策带来的资金，有效地实现了农村居住点基础设施与公共服务条件的提升，有助于实现对农村留守人群包括老人、妇女与儿童的集中服务，改善居住条件，推动了农村现代化。
然而，上述政策在各地执行中不可避免地出现了一些问题，有时候甚至是非常严重的问题。在获取建设用地指标的驱动下，地方政府倾向于过度推动。从近年来我们及一些其他研究者对不少地区的实地调查来看，无论是宅基地拆迁补偿水平，还是集中居住标准，基本上都是地方政府主导制定，缺乏公共参与。如此，各种问题出现几乎是必然的。
首先。一些地区在城镇边建设大规模的高密度公寓式农民居住小区、镇内几个被拆除村庄的原居民统一被安置到农民居住小区。对农民而言，尽管生活方便了，农业生产却受到很大影响；一些地方政府宣称，通过宅基地换房，农民获得了市值几十万的基础设施配套齐全的全新住房。但农民却认为自住住房的市场价值没有意义。相反，安置住房的居住面积比原来小了，庭院和道场没有了，居住条件下降了。而且，公寓式住房使他们无法继续农业生产，与此同时将来还要交水电费、物管费等，提高了他们的生活成本。
由于村庄整治及建设新型农村社区需要庞大资金。一般投资数亿元才能建成一个容纳5000人口规模的新型农村社区。于是有些地方就出现了政府指标交易收入只能覆盖集中居住点的基础设施建设，但无法覆盖建房成本的情况。结果是被集中居住的农民自己要掏钱买房，甚至可能花掉多年打工的积蓄。根据社科院农发所在河南的调查，在新型农村社区建设中，修建新房的费用主要由农户承担，该调查收集的279个农民拆旧建新总支出有效样本数据显示，参与拆旧建新农户拆旧建新平均负担14.03万元/户，其中建新房支出占78.82%，新房装修支出占21.54%。
其次，很多地区推行大规模、运动式整村拆迁。被拆的农民住房有相当部分是质量较好的砖瓦结构房屋且常年有人居住。拆迁显然是一种资源的浪费；在北方平原地区的不少农村，农民居住本来就非常集中，但政府为获得建设用地指标，要求农民必须集中上楼，致使民怨沸腾，这样就完全违背了改革的初衷。
最后，各地出台的宅基地换房政策中， 虽一再强调要充分尊重农民意愿，但实际操作中却很难实现。在获取建设用地指标来推动城市和工业发展的强烈激励下，很难相信 “搬、还是不搬” 对拆迁复垦所涉及农民能够构成一个真正的自愿选择。通过断水断电等方式强迫农民集中居住的例子并不少见。
建设用地指标产生的“浙江模式”
那么有没有一种方式可以破解上述的改革难题？根据我们的研究，农地整理折抵建设用地指标的“浙江模式”颇值得注意。
顾名思义，“农地整理”就是通过对农地，包括对田、水、路、林、村综合整治，归并零散地块等措施，在加强农田水利设施建设、提高既有耕地质量的基础上，同时增加有效耕地面积。
为解决建设用地指标不足及地方政府缺乏农地整理激励的问题，上世纪末以来浙江省开始推行“土地整理新增耕地折抵建设占用耕地指标”政策。这项政策的要旨，就是土地整理新增有效耕地的72%可以折抵为建设用地指标。为鼓励农地整理资源丰富但建设用地指标需求不大的县市推动农地整理工作，浙江省政府还出台了一系列政策，允许通过土地整理新增耕地折抵的建设用地指标进行跨县市有偿调剂。
由于每亩建设用地的指标费基本可以抵消土地整理的成本，这一政策也就同时解决了土地整理资金筹措和经济发达地区建设用地指标不足两个问题。2000年以来，浙江省的折抵指标市场运行良好，有利推动了农村土地整理工作。截至到2004年底，浙江省通过土地整理建成了1000多万亩超过基本农田质量的标准农田，并通过折抵指标为省内发达地区腾挪了30万亩的建设用地空间。
实际上，上述“浙江模式”与前面谈到的“城乡建设用地增减挂钩”改革的差别，就是除了宅基地复垦新增耕地同比例置换建设用地指标之外，还另外规定农用地整理新增有效耕地的72%可以折抵为建设用地指标。
在我们看来，上述多元化产生建设用地指标的“浙江模式”，不仅对于耕地保护本身，而且对中国全面实现农业、农村现代化而言，都具有重大的价值。其优点，就在于它没有另起炉灶去推翻现有建设用地计划管理体系的基本框架，而是在接受基本农田保护任务和耕地占补平衡要求的基础上，创造性地引入市场机制来跨区配置土地发展权。实际上，较之宅基地复垦折抵建设用地指标的政策，“农地整理新增耕地折抵建设用地指标”政策有几个明显的好处：
首先，农地整理成本平均而言大大低于宅基地复垦，避免社会资源浪费；宅基地复垦还需要很高的搬迁成本，但农地整理主要就是土地平整和农田水利基础设施建设的成本。
其次，也正是农地整理可有效地改善农业基础设施，提高农地质量，真正对农民、农业有利，更有利于实现耕地保质、保量的目标；
最后，农地整理不影响农民生活生产，反而有助于增加耕地数量和质量，不仅不会带来农民之间的矛盾，还因做大蛋糕而有助于缓解农民之间就土地分配所可能产生的矛盾。与后面还要谈到的农地确权新思路结合起来，农地整理还有助于解决现有农地确权政策所可能带来的几乎所有矛盾。。
虽然有上述诸多好处，但 “浙江模式”一开始就受到质疑，甚至有政府官员认为是钻了政策的空子。原因何在？1999年国务院颁布的《土地管理法实施条例》第18条规定：“土地整理新增耕地面积的百分之六十可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标。” 这里的关键问题是该条款中的补偿指标这个概念非常含糊。在中国，农地要转为建设用地，不仅需要上级下拨的建设用地指标，还需要满足耕地占补平衡（本质上也是一种土地发展权指标），缺一不可。耕地占补平衡可以通过农地整理（一般可以增加10%左右耕地数量，各地有差异）、土地开发和土地复垦等措施来实现，但地方政府往往选择去找那些比农地整理成本更低、但生态上也往往更为不利的措施，比如开荒、开发滩涂乃至填湖、填海造田去实现“耕地占补平衡“。因为相比开荒等方法，农地整理的成本较高，地方政府因此缺乏激励。
但浙江省的农地整理新增耕地折抵建设用地指标政策，同时解决了地方政府农地整理缺乏激励和建设用地指标需求难以满足的这两个问题。“浙江模式”的政策基础其实来自于中央文件，即国土资源部在1999年《关于土地开发整理工作有关问题的通知》（国土资发[1999]358号）。该文件第三点标题为“执行好“百分之六十折抵”政策，鼓励投资者整理土地 ”。
但可能是出于控制建设用地总体规模的考虑，国土资源部很快又解释认定该条款中“土地整理新增耕地面积的百分之六十可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标”的含义是土地整理新增耕地的百分之六十可以用来补充建设占用的耕地，也就是说只能用于耕地占补平衡。
仔细研究，国土部的上述解释其实多少有些自相矛盾。如果这里理解“土地整理新增耕地”可以用于建设占用耕地的补充来源（即占补平衡），为何还要有60%的规定？因为按照现行法律法规，垦造、复垦或者土地整理新增的耕地，只要质量达到要求就全部可以用于补充建设占用耕地。因此，浙江省对此理解为折抵建设用地指标，显然是非常合理的。
可惜的是，这种合理的政策在浙江试验过一段时间之后，于2007年被叫停，2009年最终停止。与此同时，以“城乡建设用地增减挂钩”为政策支撑的农村大规模集中居住，复垦农村宅基地却在全国运动式地展开。（进一步讨论参见“城镇化中的撤村并居与耕地保护：进展、挑战与出路” ）
如果控制建设用地总规模的最终目标是为了保护有限的耕地资源，那么既然农地整理可以在提高质量的同时新增耕地数量，为什么就不能折抵部分建设用地指标?又为什么要叫停这样的好政策？毕竟，与有些地方强制农民集中居住相比，土地整理无论如何对农村、农业和农民都是有益的投资。
因此，结合宅基地复垦指标与农地整理折抵指标两种方式多元化产生建设用地指标，应该是未来中央政策调整的主要方向。只有这样，地方政府才会结合本地宅基地复垦与农地整理成本-收益的测算，在农民集中居住与农地整理之间取得适当的平衡，在农村居民点建设现代化与农业基础设施现代化之间取得适当平衡。如果可以在全国范围内建立一个上述两种方式产生的建设用地指标的交易平台，那么目前各地强制农民集中居住的压力就可大幅度缓解，我们也就不会看到发达地区以及北方很多原来居住就很集中的村庄进一步大规模拆迁农房、赶农民上楼的现象。通过发达地区购买土地指标来保护经济欠发达地区，特别是粮食主产区的耕地和自然环境，也同时为发达地区提供更大的建设用地空间、就可以在全国范围内实现农业、农村现代化之间的平衡，实现城镇化与农业、农村发展的平衡。
2006年农村税费改革之后，由于地方政府无法继续从农业获得税收，农田水利基础设施建设受到很大影响。目前，虽然中央通过多种渠道进行农田水利基础设施投入，也要求地方政府应该用土地出让金收入的10% 用于农田水利基础设施建设，但地方政府积极性并不高。目前，农地整理的投入主体也是中央政府，每年几百上千亿计。但从中央下达的这类专项转移支付，不仅未来会随中央财力有限及未来提升一般性转移支付比重的政策而减少，而且也不可避免地出现各种“跑冒滴漏”现象，个别地区甚至还出现因土地整理资金使用而带来的群体性腐败，干部成批落马情况。因此，如果能结合浙江经验，地方政府通过农地整理推进农田水利基础设施的积极性就会马上被调动起来，中央就可以在减少支出的情况下确保农田水利基础设施的资金投入。
这里有必要讨论一下农业、农村现代化的投入问题。中央对“三农问题”一直非常重视，相关财政支出最近几年已每年超万亿，相当部分以专项转移支付下拨。但这些专项转移支付真正符合了地方解决“三农问题”的需求吗？又有多少被真正用在、或者有效率地用在农业、农村发展上？国家审计署在审计专项转移支付执行情况时发现，一项支农资金大概有十几个部门涉及，分工很细，大类项目、小类项目都要由中央一些部门来审批，不仅成本高，而且项目交叉重复，撒胡椒面。很多地区前些年还在筹集资金搞“村村通”工程，现在却又开始大规模搞集中居住；前些年还在大力投资建设村小，现在又开始在乡镇集中办学，一些村小甚至变成了鸡舍猪舍。这其中的浪费到底有多少？
激励不对，让很多由地方申报项目的目的主要是为了获得资金而不是真正解决问题。经常出现地方政府违规调剂挪用转移支付、甚至结转闲置资金的情况。由于三农专项转移支付涉及到基础设施、农林水、国土气象、教育科技、医疗卫生、社保等多部门，很多部委都有相应的权力，而地方官员也不得不频繁“跑部钱进”。最近一位民营企业家在中纪委座谈会上的发言，指出“三农转移支付”已成高腐领域，在社会上引起很大反响。
关于既有财政转移支付模式与效率问题，我们将在后面财政体制改革的讨论中进一步深入。这里只想指出，花钱不是本事，把钱花好才是本事，如果能创造新机制与资源去更有效地解决问题，就更是改革应该寻求的目标。
农地改革的路径：先整理再确权
未来中国如果可以顺利通过城市户籍与土地改革吸纳农村外出打工人口与其家庭成员在城市永久性定居，就特别需要建立一个有效的土地流转机制让农村外迁人口逐步释放出其留在农村的土地。也就必须想办法找到一部分新增资源或资金去补偿那些愿意放弃农村土地的外出人口。
我们认为，改革的基本出发点，就是通过有效的农村土地制度及配套政策改革，基于城镇化过程中城市郊区土地增值的潜力，创造性地运用“土地发展权转移与交易”这个在国外和国内部分地区已被证明非常有效的政策手段，实现城市政府，农村外出打工人口、纯农区农民多个群体对城市化过程中土地增值收益的共享。
具体而言，还是要培养前面所说的多元化建设用地指标市场并推动跨区交易，而因此所产生的指标收入，除可部分用于农地整理、农地确权、农民集中居住外，还可部分用于村集体按照一定标准去购买那些到外迁人口留在农村的土地，再无偿分给那些留在农村的人口。上述措施结合起来，就可以在农地整理与宅基地复垦之间取得平衡，有效化解中国城镇化过程中城乡协调发展、耕地保护与城市建设并举、农业现代化与农村建设现代化协调发展的目标。
在结束本部分的讨论之前，有必要总结一下改革过程中整体改革方案设计与地方具体改革实践经验相结合的问题。
中央改革的政策虽然不能一刀切，但也绝对不能完全放手让地方自己做主，必须要有一个方向大致正确的整体性改革方案。当然，这个方案不仅必须建立在对三农问题进行全局把握的基础上，也必须建立在对地方改革成功经验和失败教训进行充分总结的基础上。换句话说，中央的政策一方面要来自于地方的实践，但又不能囿于地方的实践。以农地确权为例，成都等地其实前些年就已经花费很大投入推动本地农地确权，但确权后由于不能买卖，更难以抵押，所以确权后基本上没有带来太多收益，这样改革的意义就非常有限。既然我们观察到从局部地区确权后不能买卖导致的确权收益低下，为什么就不能总结这些教训后实现整体改革方案的提升与改进呢？
我们认为，即使按照本文提出的多元化产生建设用地指标的方法推动了农地确权，未来也须认真考虑是否应该逐步放开农地买卖，哪怕这个改革先只从一些地方开始试点，在观察几年的基础上再根据情况来决定推广与否，也比完全不允许这样的改革探索要好得多。实际上，跟我国国情比较接近的越南在允许土地买卖后，并没有出现农业土地过度集中现象，而因经济困难而被迫卖掉土地的农户比例几乎可以忽略不计。即使出现少数经济困难而被迫卖地的农民，一方面卖地可能对其是一个更有利选择，另一方面政府也完全可以通过农村社保系统来负责兜底，而后者本来就是政府未来工作的题中应有之意。
一个简单的类比就可以说明问题，甚至在1980年代，普遍认为国有企业是国民经济基础而不能民营化，但90年代后大规模民营化却通过提高效率、加速增长巩固了执政党的地位。相似地，农地、即使所有权仍然归集体，那么哪怕只是允许永久使用权的自由买卖，为什么就不能尝试？只要处理好政府在土地规划、管理、基础设施投资、纠纷仲裁等方面的角色，执政党在农村的地位就不仅不会因为土地自由买卖而弱化，甚至还可以通过实现农业、农村现代化而得到强化。从这个意义上看，突破了意识形态的束缚，未来土地改革大有可为。
再以农村宅基地复垦与农民集中居住为例，实践中各地政府创造了很多模式，包括成都的“拆院并院‛、浙江嘉兴的“两分两换‛、天津“宅基地换房‛以及重庆的“地票交易‛模式等，但这些模式都根本没有、实际上也难以跳出国土部“城乡建设用地增减挂钩”政策的关键性体制约束，这些模式即使在本地执行过程中都多少出现了前面提到的各种问题，而一旦在全国推广后就马上变成大范围、运动式推动，结果这项政策给农民生产、生活带来的好处被降低，带来的问题却被放大。而前面讨论的浙江省推行的更行之有效的政策模式，却因为与相关部委目标不合拍而被叫停，更不用说在全国范围内得到推广。
前面的分析说明，中国顶层改革设计的决策机制还需进一步完善。中央各部委在改革中自然也其部门利益，这一点不需要回避。但这也就意味着，在中央层面推动相关体制改革的主体就肯定不能是应该作为被改革对象的部委本身，而是应该建立包括这些部委在内、但又更有包容性的决策机构，决策中应该引入所有利益相关者代表以及相对中立的学术界人士，对重大政策议题进行充分的政策讨论乃至辩论。
改革从来需要妥协，也不可能完美，但最重要的就是各相关利益群体都应该有相应代表介入到改革政策的讨论与设计中去，都有机会摆明各自利益所在，也能一起去计算不同方案给各自带来的损益，然后再寻求可做大蛋糕的方式来解决问题，特别是给潜在受损者以相应的补偿以减少改革阻力。也只有这样，才能在结合地方改革有效经验和失败教训的基础上，制定出能把握全局，同时又可以在关键领域实现关键突破的改革政策组合。
陶然系中国人民大学经济学院教授，汪晖系浙江大学公共管理学院