十年法治浙江建设创新经验不断

今年是浙江省委作出建设“法治浙江”重大决策部署的第十年。

十年间，浙江走出了一条经济先发地区法治先行的新路子，领跑全国的创新经验源源不断地产出：在全国率先实施领导干部下访律师随同制度；率先发布县域法治指数；率先组织省管领导干部统一法律知识考试；率先出台法治政府建设省级标准；率先建设一体化网上政务服务平台；率先实现省市县同步晒出权力清单与责任清单……

法治建设硕果累累，离不开这片改革开放的沃土，离不开人民群众的勤劳创造，同时也离不开领导干部的身体力行。浙江领导干部这一“关键少数”究竟是如何做好尊法学法守法用法的模范，扣好法治素养的第一粒扣子?《法制日报》记者就此展开深入调查采访。

统筹实施普法规划龙头工程

“我不懂法!”在十八大以来落马官员的启示录中，往往能找到这样一句声明悔悟的话，戳中法治建设“关键少数”的痛点。

领导干部的法治素养，要从踏入干部队伍的第一天开始抓起。

在浙江，领导干部学法用法工作起步较早、起点较高，而这正是缘于历届省委、省政府达成的一贯共识：领导干部是法治浙江建设的组织者、实践者、推动者，领导干部是否具备良好的法治意识和法律素质，关乎法治浙江建设的成效。

科学统筹，顶层设计，深入实施全民普法规划的“龙头工程”，凸显领导干部学法用法工作在建设法治浙江大局中的示范引领作用。

党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责，浙江党政主要领导皆具政法背景，省委书记夏宝龙、省长李强都曾分管过多年政法工作，熟悉法治建设现状与规律，率先垂范亲身厉行法治。

2008年11月23日，1149名省管领导干部集中参加了法律闭卷考试，在社会引起了强烈反响，领导干部尊重法律、带头学法用法的示范效应远远超越了考试本身。

这项举措正是时任浙江省委副书记、省普法教育领导小组组长夏宝龙召开普法教育领导小组会议研究讨论的结果。

夏宝龙当时说，“领导干部学法用法是老问题，也是新问题。说是老问题，是领导干部理所当然应带头知法守法，己身不正，何以正人？说是新问题，是一些地方有法不依、执法不严、普法不够、立法不全现象还不同程度存在。组织这次考试。希望广大领导干部借此能进一步增强法治观念，做学法、守法、用法的表率，在改革发展稳定工作中，善于运用法律手段去调整、解决所遇到的新问题。”

省政府同样高度重视领导干部学法用法工作，2014年推出法治政府建设实施标准，公务员法律意识和素养是主要评价指标之一，包括领导干部学法制度执行情况、公务员依法行政知识更新情况等内容。

李强说，“我原来是念工科的，并非法律科班出身。但既然被选举安排在今天这个位置上，必须带头认真学习法律，带头守法信法护法用法。”如今，省政府召开政府常务会议，会前安排先学法半小时。研究解决哪方面的具体问题，就请专家讲解这方面的法律知识。

每年，省普法教育领导小组根据省委部署制定全省普法依法治理年度工作要点，落实年度普法依法治理重点任务，并先后下发了《关于进一步加强领导干部学法用法工作提高依法执政能力的实施意见》等多个规范性文件。

浙江省司法厅厅长赵光君介绍，根据不同层级、不同岗位领导干部学法用法的不同需求，对学法用法的目标、内容、要求和措施作出具体规定，在实践中探索出党委理论中心组学法、政府会前学法、年度法律考试、任职法律考试、重大事项决策前法律咨询审核、政府法律顾问制度、干部考核述法等学法用法举措，促进领导干部树立正确的法治观念，自觉依照法律规定行使权力。

此外，各级领导干部学法用法情况被作为重要法治指标，纳入法治浙江建设考评体系、党委政府工作综合考核体系和领导干部个人考核范畴。省委、省政府把领导干部学法用法工作与各级党政领导班子和领导干部任期目标挂钩，实施严格考核。

树立法治思维促进民主决策

以考促学，以学助考，考学相长。随着多样化领导干部学法用法考试制度的推进，“为官先要学法，为政要会用法”的理念深入人心。

杭州市西湖区政府法制办主任陈建华对此深有体会，他2004年4月从西湖区法院调到法制办，令他颇感意外的是所做的第一件事就是行政许可事项的清理，本以为政府对这项工作不会太重视，但区委区政府还下达了时间表，最终西湖区在杭州率先公布了行政许可事项。

在法制办工作十余年，陈建华最直观的感受是法制办的地位逐年提高，区领导越来越重视用法治思维与法治方式解决问题。

“历任区长重视法治建设，不仅体现在政府工作报告上对群众做出的庄严承诺，而且还实实在在落实到具体行动中。”陈建华向《法制日报》记者回忆说，八年前，区长办公会议和区政府常务会议上，他就成了坐上宾，为领导干部讲解依法行政原理，领导们还专题研究行政复议与应诉工作，领导的重视，让从事法治工作的人始终能感受到自我价值的认同。

西湖区新任区长章根明原在长兴县任职县长、县委书记等职务多年，曾在临安分管过政法工作，具有丰富的基层工作经验。

“新区长让我压力很大，他所说的话完全符合行政法的要求，原则怎么样?例外怎么样，原则不用讨论，照办即可，我们要讨论的是例外的情况。”陈建华坦陈己见，“我认为他不仅是了解法律，而是精确把握了行政权力的运行规则。”

领导干部主动到法制办倾听法律意见，已经成为一种自觉行动。

省重点工程弥陀寺地块拆迁是一个久拖未决的老大难问题，分管副区长专门带队到法制办虚心求教，法制办为此提供了两条工作思路，并分析了各自的法律效果与社会效果，听取了法制办的建议后，最终灵活运用了行政裁决手段啃下了这块“硬骨头”。

西湖区区委常委、副区长孙国方分析认为，征地拆迁过程中，与其匆忙决策带来执行上的被动，还是民主决策带来顺畅的执行，究竟哪种有效?前者程序简单，拍了脑袋决定，但执行很难，影响到的不仅是一件事或是一项工作，群众认为政府今天说了不算，明天说了没用，慢慢累积，最终会影响政府的公信力，后者虽然程序麻烦，但能保障执行效率，这本账孰轻孰重大家肯定能算得清楚。

孙国方说，随着“三改一拆”、“五水共治”等政府重点工作的推进，基层干部的法治意识越来越强，不仅要求基层党委政府按照法律要求依法拆迁，还要向被拆迁对象释明维护自身合法权益的法律和政策底线，通过把法律手段和群众工作方法有机结合推动问题解决。在这个过程中，如果涉及法律法规问题，大到宏观决策，小到微观政策，都要请法制办从专业角度当好参谋，提好建议。

科学、民主、依法决策是确保政府决策正确和目标实现的关键。西湖区委书记王立华在任职区长时就提出要实施开放式决策，对涉及全区经济社会发展的重大事项邀请区人大代表、政协委员和市民代表参与决策制定并实行网上直播。

2009年2月5日，西湖区政府常务会议就采取了开放式决策，并实行网络直播，研论了《2009年度西湖区新型农村合作医疗筹资和报销方案》和《西湖区人民政府开放式决策实施办法（草案）》内容，让广大市民参与到政府决策过程之中，并提出了相关修改意见，提高政府科学、民主决策水平。

强化决策制定过程公开、强化权力清单公开、加大政府信息公开力度，西湖区自2010年以来连续四年被评为杭州市依法行政工作考评优秀单位，2014年还被评为浙江省依法行政先进单位。

运用法治方式化解社会矛盾

在嘉兴桐乡，学法用法已成为领导干部的一种生活方式。

每个月第一周的周一晚上，定为机关领导班子夜学日，机关整幢大楼灯火通明，谁要缺席还须向市委书记请假，学习内容包括宪法、互联网知识、法治建设及新出台法律法规等。

“从去年开始，桐乡推行党委中心组和政府常务会议学法，年初制定一年计划，由市级领导干部及部门一把手领学。”桐乡市副市长郑利民坦言，形势逼人，不学法都不行，老百姓的法律意识越来越强，跟政府打官司的越来越多，有些行政复议案件，老百姓不服还诉至省高院，领导干部出庭应诉几次，就会深刻体会到用法治方式解决社会矛盾是何等重要，否则动不动就要当被告。

为此，桐乡出台了《桐乡市人民政府工作规则》、《桐乡市政府重大行政决策听证暂行规定》等文件，规范重大决策公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定五大程序，聘请多名法律专家、律师组成的市级法律服务智囊团，参与政府依法决策。

2013年，桐乡发布《依法行政指标体系》，采用指数评估的方式，对全市12个乡镇街道，33个行政执法部门进行全新考量。2014年，还将评估指数排名主动通过政府信息公开平台进行公开，并对内进行通报。

“第一年考核，对大家触动影响不大，但第二年考核排名网上公布，很多部门都开始紧张了，还有专门来问，为什么我们单位排名这么靠后?”郑利民说，能来问就是好现象，说明大家开始关注依法行政中的得失，希望了解哪些工作是需要今后改进的。

桐乡市政府法制办副主任张晓燕告诉记者，“化解社会矛盾的手段是否合法、是否妥当，相关部门往往会征求我们的意见，如此一来，我们肩上的担子更重了，但足以说明其法治意识增强，一定程度上减少了后续的麻烦。”

2014年以来，桐乡从县域科学之力的高度出发，探索推进“法治”、“德治”、“自治”相结合的社会治理模式，推进阳光政务，建立了100个市、镇、村三级法律服务团，实现法律服务全覆盖，丰富法治文化阵地，还根据现有法律法规厘清基层群众组织职责。

把信访工作纳入法治轨道，是浙江信访工作的重点内容。

近期，浙江省信访联席会议办公室组成4个督查组，分赴宁波、绍兴、台州、金华4市带案实地督查。与以往不同，这次督查组成员除了来自省级部门机关单位外，还首次吸纳了媒体记者和“两代表一委员”等社会力量参与。

省信访局局长周维亮说，“对于督查过程与督查结果，全部公开、透明、阳光操作，监督部门依法行政，推动信访问题解决，同时，也让信访人及其诉求接受社会各方的监督和评判，做到诉求合理的解决到位、诉求无理的思想教育到位、生活困难的帮扶救助到位、行为违法的依法处理，推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好环境。”

完善法律制度推动规范执法

在宁波市政府法制办主任张利兆的办公桌上，放着一张2015年市政府常务会议集体学法课程表，打勾的记号显示，今年已经上了三堂课，第一堂课是他自己主讲，讲法治政府建设目标与途径。

这是宁波市市长卢子跃对领导干部学法工作的具体要求，年度内要安排10次常委会会议学法。

今年3月，卢子跃还亲自组织召开由各区县市政府主要领导参加法治政府建设意见起草工作座谈会，并要求发挥政府法制机构在推进依法行政中的统筹规划、综合协调、督促指导等作用。

这种重视，最直接的体现就是宁波市政府加强了法制机构建设，新设了备案审查处，新增加了5个编制。

不仅如此，宁波市政府的所有行政规范性文件、重大行政决策、行政机关合同都纳入了合法性审查对象，在对行政规范性文件的备案审查工作中，其中不予备案19件，指出问题纠正27件，提高了文件质量。此外，还将市政府专题会议纪要也纳入了合法性审查范围，决策法治化水平不断提高。

张利兆说，“比如卢子跃市长会说，如果没有法制办的签字，他也不签字，并多次针对有关土地转让等涉法事务处理要求法制办做好审核把关工作，还明确要求提高行政机构负责人出庭应诉率。”

重视立法、完善法律制度是推进法治政府建设的动力与保障。

市法制办集中力量起草了《关于促进“两减少、一提高”，推进法治政府建设的意见》和《关于全面推进行政机关负责人出庭应诉工作的通知》，并由市政府发布。

宁波市政府法制办副主任毛利奇介绍说，“领导重视法治体现在各个领域的立法工作，如房屋使用安全管理条例是在奉化楼塌事件发生后立即着手调研修订，及时回应了社会需求。”

规范执法理念，同样在浙江省级各部门得到充分体现。

省交通运输厅厅长郭剑彪告诉《法制日报》记者，“交通运输问题关系到千家万户，是最大的民生工程，按照物畅其流、人便其行的理念，我们以问题为导向，着力在规范执法手段，提升执法队伍素质上下功夫，规范交通行政处罚自由裁量权，极大缓和了执法主体和执法者的矛盾，提升了行政执法水平，投诉及行政诉讼案件大幅减少。”

省交通运输厅把宪法法律列入各级交通运输部门领导班子学习内容，把法治交通建设成效作为衡量领导干部工作实绩重要内容，纳入行政执法考核，考核结果全省排名，并通报所在党委政府，还通过以奖代补形式激励各级部门重视交通法治建设。

副厅长王德宝说，作为行政机关、管理机关、执法机关融为一体，建立规范教育方法对提升领导干部法治理念至关重要，同时还要完善具有浙江交通特色的法律法规，浙江是水运大省，水运安全监管不健全，我们为此还提请省人大制定水上安全管理条例，填补立法空白。（法制日报记者 王春）

来源：《法制日报》（2015年4月20日06版），原标题为：十年法治浙江建设创新经验不断——“为官先要学法为政要会用法”理念深入人心

(责任编辑： 张健 )