土改深入推进三权分置定基调

　　城市要缩小征地范围，盘活存量用地；重新规划整合低效的城市工业用地，整合成为商业、居住用地等，提高土地利用效率。就农村而言，花大力气整治大量废弃的乡镇企业用地，提高集体用地尤其是宅基地的集约化利用水平。　　

　　近日，有媒体报道，继9月29日定调土改方向后，目前由国土资源部、农业部等多部委参与制定土地改革总体方案已成形并提交审议，预计在12月“中央农村经济工作会议”上正式推出，并在2015年初安排试点。而就在11月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（下称《意见》），针对现实生产经营中出现的问题，用“三权分置”、两个“适度”、一份“负面清单”立下“新规”。　　

　　业内专家普遍表示，此次土改以发展现代农业、保障农民利益为基本目标，以所有权、承包权、经营权三权分置，促进经营权流转为基本思路，“土地节约集约利用”和“农地入市”将成为此次改革重点。　　

　　规修改需紧步跟上　　

　　“土地制度改革的整体方向应该是赋予农民更多的财产权利，让土地能够有序流转起来，加快构建新型农业经营主体等。”中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥对中国经济时报记者表示。　　

　　对于目前强调的所有权、承包权和经营权“三权分置”这一主要思路，李国祥表示，三权分置，是在坚持土地的公有制，农村土地集体所有制不变的前提下，进一步探索如何在更开放的市场下把土地资源盘活，进一步细化和分化农民的承包权和经营权，把经营权独立出来，承包关系保持长期稳定。“这使得将来土地既能够在市场里面顺畅地进行交易，又能够保证稳定的承包关系。”　　

　　国务院发展研究中心市场经济研究所副研究员邵挺接受中国经济时报记者采访时认为，本轮土地制度改革的重点有以下四个方面：　　

　　第一，形成并完善土地供应的“双轨制”。一方面推进征地制度改革，规范征地程序，采取留地安置等方式，不断提高补偿标准和补偿金额。另一方面出台集体经营性建设用地入市管理办法或条例，指导各地规范有序推进试点。　　

　　第二，提高土地流转规模和流转效率。进一步明确土地所有权、承包权和经营权“三权分置”思路，更好促进土地有序流转。　　

　　第三，稳步推进各类土地产权抵押和担保试点，提高土地产权的流动性。十八届三中全会提出未来农村三块地允许抵押，包括承包地经营权可以抵押；宅基地上的住房财产权可以抵押、担保；集体经营性建设用地可以抵押、担保。　　

　　第四，合力推进各地试点工作与法律条例的修改。现行的《土地管理法》等法律，不允许集体经营性建设用地入市，也规定农村各类土地不得抵押、担保等。这使得各地只能以试点的方式推进上述改革，下一步《土地管理法》等相关法律法规必须做出相应的修改和调整。另外，在诸如抵押、担保以及宅基地住房财产权实现等方面，适时修订《物权法》，并推出专门的规范条例或管理办法。　　

　　土地经营权流转困境待突破　　

　　对于业内聚焦的土地经营权流转问题，目前情况如何？存在哪些障碍？　　

　　数据显示，截至2014年6月底，全国家庭承包经营耕地流转面积3．8亿亩，占家庭承包耕地总面积的28．8％，比2008年底提高20个百分点。　　

　　农业部部长韩长赋日前对媒体公开表示，从总体上看，我国农村土地流转总体上平稳健康，但也存在一些需要重视和解决的问题。如有的地方强行推动土地流转，片面追求流转规模、比例，侵害了农民合法权益；有的地方土地流转市场不健全，服务水平有待提高；有的工商企业长时间、大面积租赁农户承包地，“非粮化”、“非农化”问题比较突出。这些问题如果不解决好，就会影响到农村土地的有序流转和农业适度规模经营的健康发展。　　

　　李国祥表示，在实地调查中发现，农地流转存在较大障碍，一些农民由于对土地的依赖和依恋，即便不种土地，也不愿意放弃经营权，这使得土地规模化经营难以推进。　　

　　其次，由于一些地方土地权属关系不明确，外出打工的农民担心土地流转完成后，将来的利益得不到保障，因此不敢流转。　　

　　此外，由于缺乏落到实处的对于经营大户的经营权的相关保障，导致土地纠纷现象频现，从而影响了土地流转和整个规模化经营的进程。国家目前对于经营大户的经营权相关的条例并不明确，虽然强调政策会朝着这个方向倾斜，但是目前兑现的政策并不多。　　

　　“当然，首先要尊重农民意愿，不能强制流转，但是如果因为一部分农民不愿意流转土地而妨碍了规模化经营的推进，地方政府还是要采取一些措施，多做思想工作，保障流转过程中农民利益不受损害。例如利用土地置换的方式，或是在土地流转完成后，新型主体优先安排流转农户在厂里工作。”李国祥表示。　　

　　除此之外，他认为，现在一些地方推行的确权登记颁证也是解决以上问题的有效途径，当然，还是要通过法律途径来保障合同的有效性，对现有的《土地管理法》以及《土地承包法》做出相应的修改和调整来保障农户以及经营主体等方面的利益。　　

　　多措施促土地节约集约利用　　

　　土地节约集约利用主要涉及建设用地总量控制、低效用地开发、产业用地结构调整等。在产业用地中，健康和养老服务业、文化产业、旅游业、设施农业、生产性服务业发展用地等将获得政策支持。　　

　　促进土地节约集约利用，是今后相当一段时期内我国土地管理体制改革要实现的主要目标之一。国土部9月出台了《关于推进土地集约节约利用的指导意见》。　　

　　对此，邵挺认为，简单地分城乡土地看，城市要缩小征地范围，盘活存量用地；重新规划整合低效的城市工业用地，整合成为商业、居住用地等，提高土地利用效率。就农村而言，花大力气整治大量废弃的乡镇企业用地，提高集体用地尤其是宅基地的集约化利用水平。这是两个大的方向，具体的办法有很多，除了国家财政支撑，政府要加大对低效、被污染土地的整治修复资金投入，但主要还是靠经济手段和改革的方式。比如上面提到的“集体经营性建设用地入市”、“三权分置”等办法，都有利于土地节约集约利用目标的实现。　　

　　平安证券指出，城市工业和其他建设用地的集约化利用将是土地改革第一阶段的重要突破口。这包括以往一些废弃的工业园区用地，这部分土地的土地用途存在调整和改善的可能。在国有土地招拍挂制度下，商业用地和居住用地供应不足，价格居高不下，而工业用地和其他用地地价较低，且供应量大，土地利用粗放，未来具有较大的集约化利用的价值。　　

　　对此，李国祥强调，在城市工业用地这一块，将来要严格控制工业园区数量。用地价格市场化，政府不能再通过优惠政策无偿或低价给地。对于一些污染环境的项目以及乱占地的现象，要严格根据《土地管理法》的规定，两年之内未开发利用的，应当将其转为农地，同时加大执法力度。