浅析如何破除政府采购中的“控标”问题

荣成市审计局 于刚毅

政府采购是政府购买性支出的主要形式，近年来随着我国经济建设的不断发展，财政每年用于政府采购的资金支出逐年增大，采购的范围也越来越广，但部分项目的采购效果差，采购价格高，造成社会上对政府采购的一些负面评价，本文根据多年来对政府采购项目审计监督工作积累的经验，分析政府采购活动中出现的“控标”问题的成因、手段和对策，提出采购工作建议，起到规范政府采购行为，提高财政资金使用效益目的。

一、政府采购项目的特点和工作思路

本文所述的政府采购项目是指货物、服务类，并以货物类为主，经分析，采购特点主要有四个方面：

1 ．招标控制价审计难度大。 一是货物类的商品参数复杂、千差万别，且价格多为厂商的商业秘密，不如工程造价有专业的定额计价规范可以参照。二是管材、苗木等商品受市场供需、原材料成本波动等因素影响，行情难以把握。三是电子设备更新换代速度较快，使得以前类似产品的中标价格失去参考价值。四是部分厂商制订了区域销售政策，造成相同产品在不同地区的不同价格。五是服务类项目如科技开发的审价依据不充分。

2 ．易形成限制排他性。 为了有效占领市场，各厂商不断加大研发力度，生产的产品往往具有独有的技术特点，按照不同地区的市场需求生产出来的产品千差万别，这些技术特点可以被拿来做为控制投标的手段，较具有设计规范和施工标准的工程类项目更加复杂。

3 ．具有更强的竞争性。 一是采购资金多为专项采购预算或上级专款，付款进度良好。二是对投标商的条件要求较宽，准入门槛低。三是中标后的后期工作简便，供货完成时间较工程类的建设工期短，验收方式和结算方式也比较便捷。四是政府采购项目的公告的途径更正规，范围更广。

4 ．评标专家的评标质量相对较高。 目前我省政府采购评标专家达到1万多人，涵盖了社会的各个行业，大多行业经验丰富、具有一定的专业知识。同时评标专家的抽取使用山东省政府采购专家语音系统，专家名单在开标前严格保密，大大减少了采购当事人与评标专家相互串通勾结的机会。

综上所述，由于采购项目具有招标控制价审计难度大和易形成限制排他性的缺点，给采购过程中暗箱操作提供了利润空间和便利条件，但采购项目同时又具有市场竞争性强和评标专家评标质量较高等优点，所以如果公平竞争，消除人为设置的限制性因素，采购的效果一般会得到保证。同时政府采购是一种正常的市场行为，遵循着供需关系价值规律，采购的主动权一般掌握在采购人这个“需方”手里，如果采取手段使提供产品或服务的“供方”不能形成有效的竞争，被个别人控制便会造成高价中标，只有真正市场化的采购行为才能挤出采购价格中人为水分，让财政资金用到实处。而通过在招标文件中设置限制性要求等方式排斥其他供应商参与是最通常主要的手段，也称作“控标”。

二、“控标”问题根源及常见手段

（一）“控标”问题的产生根源

  一般被“控标”采购项目程序为：首先采购人具有采购需求；然后某供应商得到信息上门推销或采购人主动联系建立起相互之间的合作关系；该供应商按照采购人的需求设计采购实施方案；采购人修改后报上级领导和财政部门审批；得到批准后选取中介机构按照设计好的方案招标。在这个过程中，关键点是采购实施方案，由于采购人大多不掌握相关产品或服务的专业知识，对市场行情也不甚了解，且采购人与供应商可能会存在利益输送关系，使得采购人的采购方案依赖于前期参与的供应商，在采购方案的制定上往往被其操控。

（二）常见的一些“控标”手段

  目前，政府采购招标文件中的控标手段五花八门、层出不穷，且大多情况下这些手段互相结合使用，已达到限制他人投标目的，一般有以下几种方式：

1 ．限定采购参数。 采购要求指向特定供应商和特定产品，比如说限定底盘型号、规定产品尺寸等，在招标文件中也许只有少数产品具有限制性参数，却造成其他供应商即使别的产品都符合要求，但不满足部分产品的限制性参数而被废标，造成所有的产品都未能竞争，中标价格较高。

2 ．要求厂家授权、质保承诺书。 招标文件中会明确必须提供制造厂商针对本项目的书面授权和质量保证函，同时内定的供应商私下要求厂商只给他和其指定的陪标单位开具，这样即使其他供应商取得货源仍然无法投标，这种控标的做法在行内俗称“报备”。

3 ．资质、业绩等限制性要求。 招标文件要求供应商具有相应的资质、认证、业绩，有的属于不合理要求，却常被拿来做为限制其他供应商的手段。类似要求还有具有某项软件证书、参加过某项活动、某地区有几百万业绩等，这些要求是按照内定的供应商“量身定做”的，其他供应商也许能够满足其中一两项，但多项要求组合起来就形成了无法进入的隐形壁垒。

4 ．接入、联网等软件限制。 招标文件中要求设备需接入某软件系统，但是否能够接入完全取决于前期开发管理系统的供应商。还有的要求与上级某中心系统联网，而能否联网也是由上级单位所控制，往往只有个别指定产品才能够满足，这样的项目实质上是单一来源采购。

5 ．苛刻的本地化服务要求。 很多项目要求须提供在当地具有固定售后服务场所和技术人员的书面证明，还有的虽然没有要求设立本地售后机构，但要求产品出现问题时须在一小时内到达现场解决，这也是变相地限制外地供应商参与，原因为在没有确定能够中标的前提下，外地供应商在当地设立固定售后场所需要一定的前期投入，降低了他们参与投标的积极性。

6 ．不合理的供货时间。 部分采购项目的招标文件中规定的供货时间不合理，当前市场上产品大多为订单式生产，供应商在不能确定是否中标的前提下，提前生产备货的风险过大，最后只能放弃投标。缩短后的供货期实际上只有事先内定的、提前准备供货的供应商才能满足。

7 ．过多的样品要求。 有的招标项目样品要求达几十项，甚至包括了双开门冰箱、钢琴等大件商品，需要大型车辆运输，过多的样品要求增加了供应商的精力耗费和投标成本，对内定中标的供应商来说却可以视为该供应商的提前供货，因此数量过多的样品要求也是政府采购控标的一种隐形手段。

8 、后期验收存在的问题和控标手段。 有些项目的验收工作由采购人自行完成，采购代理机构和采购监督管理部门均不参加，项目验收缺少第三方的有效监督，由于采购人受专业知识限制或可能与供应商相互串通，在验收时不能发现中标供应商弄虚作假等行为。

三、针对“控标”问题的措施对策

  1 ．关于限定采购参数问题。 首先去除经证实的不合理的参数限制，如限定产品的重量、只有某产品才能达到的功能等，若采购需求确实只有个别产品能够满足，应建议采用单一来源等方式进行采购。其次在保证招标产品质量档次、满足采购需求的前提下，适当放宽采购参数限制。如某车辆采购要求发动机“型号为XXX”，修改为“型号优于或等同于XXX”。最后是弱化采购参数限制，强化评标现场的专家评委作用。具体做法一是在招标文件中注明“本项目说明中所提出的技术规格、要求、参数和标准仅系说明并非进行限制，投标人可提出替代的技术规格、要求、参数和标准，但该替代应不低于招标文件的规定和要求”，实际操作中投标商出现的“替代”是否“不低于”招标文件要求则是由现场的专家评委认定。二是采取对技术参数划分重点的做法，如将关键技术参数标注★号，而未标注★号的参数不是废标要素，做为评委对产品技术打分项。三是强调投标文件不必全部满足招标文件的要求而是满足实质性要求，招标文件的实质性要求也由评标现场的专家评委认定。

2 ．关于厂家授权、质保承诺书的问题。 修改为“供应商中标后在签订合同时应提供厂家授权、质保承诺书”，或去除关于厂家授权、质保承诺书等要求，明确“投标人必须保证所投产品无专利权、知识产权等纠纷，所投产品为原厂原装正品，否则由供应商承担一切法律责任，在采购项目的后期验收中如出现了非原厂组装拼凑、未按合同质保等问题，严格按照政府采购相关法规对供应商进行处理”。

3 ．关于资质、业绩等限制性要求的问题。 调查了解市场实际情况，查阅与招标项目有关的法律要求、行业标准、规范性文件，对比其他地区政府采购同类项目，确定采购项目关于资质、认证等要求是否合理，依据《中华人民共和国政府采购实施条例》的有关规定，去除招标文件中关于业绩、软件证书等不合理的限制性要求。对于供货时间不合理和过多的样品要求的问题，也是通过以上方法进行处理。

4 ．关于接入、联网等软件限制的问题。 调查接入的系统是否具有开放性，了解关于上级联网要求的相关文件和技术参数，了解以上要求是否具有限制排他性。如果只有个别供应商能够满足要求，建议采取单一来源等采购方式。在采购项目中涉及软件系统等内容时，要求必须保证将来接入系统的兼容性、开放性，避免后续硬件采购受到限制。

5 ．关于苛刻的本地化服务要求问题。 在保证产品服务的前提下，允许外地供应商在项目中标后设立售后服务机构，将有关要求修改为“外地供应商若中标，须在签订合同之日起五日内在采购人所在地设立售后服务机构，售后服务机构应具有固定的经营场所和常驻技术服务人员，否则视为放弃中标。”

6 ．合理分包。 部分产品的参数要求可能存在的限制性，但由于某种原因无法更改，可以在不影响采购项目整体兼容性的前提下，将有限制性嫌疑的采购内容单独分出一包进行采购，以保证采购效果。