完善县乡财政体制的政策建议

阳谷县审计局  程蕾

我国县乡级政府财政困难已经较为普遍。县乡财政困难主要体现在两个方面:一是财政收不抵支，导致财政赤字;二是债务包袱沉重。债务风险主要集中在基层，县乡政府偿债困难，乡镇债务较为突出。从债务类型上看，主要是市政建设、土地收储、交通运输设施建设、保障性住房、教科文卫等方面。

（一）正确处理政府与市场的关系，健立完善公共财政体系

在公共财政框架下明确地方职能、清晰划分政府间事权、明确地方政府与市场之间关系;政府与市场分工的基本原则是凡是市场能发挥作用的领域和事物，应当充分让市场去调节，政府从竞争性领域退出，只有在市场失灵时提供公共产品和公共服务。同时也要合理划分公共产品供给的不同范围、层次，地方政府负责地方性公共产品的提供，中央则负责提供全国性公共产品，或牵头协调若干地区共同提供跨地区的公共产品。同时，在公共支出方面，随着公共财政框架的建立，地方政府支出的应重点转向教育、社保、医疗卫生、环境保护等各种公共服务。

（二）实现财权与事权相匹配，合理划分地方政府间事权范围

1.按事权划分财权，完善并确立地方主体税种

不管事权定在哪一级，都应根据事权核定所需财力，自身财力不足的上级财政应给予补助。同时，事权的调整要适应简化财政管理级次的要求，逐步淡化乡镇的财政管理职能，减少乡镇的事权，将大部分事权上收到县，以保证有足够财力进行协调。事权与财权确定后，要各负其责，上级承担的支出，不能转嫁给下级。上级政府委托下级政府承办事务，应足额安排专款，不能让下级财政安排其难以承受的配套资金。例如逐步下放部分地方税种的税收管理权限,将涉及社会收入分配公平、具有宏观调控意义、在全国普遍征收的地方税种,如企业所得税、个人所得税、营业税等的税收征收权、税款支配权划归地方,税收减免权限适下放到省级,便于地方根据自身特点贯彻实施。对于税源普遍、税基不易产域流动的税种如车船使用税、房产税、城建税等,除税收立法权归中央外,其他都可下放给地方,便于各地因地制宜,促进本地经济发展。对税源零星分纳税环节不易控制、征收成本大的税种,如屠宰税、筵席税等,其他税收立法解释权和开征停征权都可下放到省级地方政府。

确立地方税收主体税种。作为地方税主体税种必须有以下几个主要特征：一是税基较广,收入规模大,以满足地方政府支出的需要;二是具有适度的弹性,能随经济的增长而增长;三是由地方征管效率高,减少税收成本;四是税基流动性较差,避免因地区间税收负担的差异造成资源配置的扭曲。按照以上标准,建议将营业税、个人所得税、财产税等几个地方税种作为地方税收体系中的主体税种。

2.根据公共品受益范围、规模等因素确定提供该该公共品的政府级层

地方性公共品尽可能由了解辖区居民偏好和需求的地方政府提供，政府应该以实现辖区内公共服务均等化为目标，应将各级事权支出职责以法律化制度化形式明晰各级政府职权。按照世界发达国家的实践经验来看，地方政府事权应为贯彻执行中央制定的政策法规，并按规定制定本地区的法规、政策，促进本地区社会发展，维护辖区内治安、教育、科技、文化、卫生、体育等社会事业发展，承担地区内救灾抢险、保护自然资源、保护环境、计划生育、土地管理等，协调本级政府辖区内跨区域事务等。

3.明确各级政府事权

（1）中央政府的事权主要为：国防、外交、公共安全和涉及国家整体利益的基础教育、对外援助、跨地区的重大基础设施建设、全国范围的资源开发和环境保护、涉及国家整体利益的公共事务如高等教育、空间开发、海洋开发、卫生保健、社会保险、卫生防疫和调节省际之间的财力平衡等。另外，货币发行、汇率调整、国土开发、产业布局等宏观调控权利应该集中在中央。

（2）省级政府的事权主要是：贯彻落实中央的政策，并结合本地区实际制定地区性政策和法律，承担本区域教、科、文、卫、体等事宜，承担涉及全省性的基础设施建设，协调省内各政府间的事务和调节县际之间的财力平衡等。

（3）县级政府的事权主要是：贯彻落实中央和省的政策，承担本区域内教、科、文、卫、体等事务，承担本区域内的基础设施建设，协调处理区域内行政事务，承担上级交办事宜和调节乡镇之间的财力平衡等。

（三）规范转移支付制度，建立健全转移支付法律体系

规范的转移支付制度是实现财政平衡的根本保障，也是实现各级政府财力与事权相匹配的重要手段。任何国家的财政都离不开转移支付制度。为了实现各级政府以及各地区间的财政平衡，主要发达国家大都有一整套完整的转移支付体系。纵观各主要发达国家的转移支付体系，总体来看，呈现如下几个特点。

第一多样化，中央政府向地方政府提供转移支付的目标是多重的，既有调节财政的横向平衡和纵向平衡，又有国家宏观调控政策的体现，加之各地区的情况存在差异，因此转移支付的手段和方式也应该是多样的；第二规范化，在转移支付额度的确认上，各国一般都设计出了科学的转移支付计算公式，公式在设计过程中将各种可能的影响因素考虑在内，按公式确立转移支付目标和转移支付额，避免了转移支付过程中的随意，增加了转移支付的透明度和公平中；第三法制化，各主要发达国家的转移支付制度都在法律中进行了具体的规范和阐述包括转移支付制度的确立方式、执行方法等，在转移支付实施的过程中，也有具体的法律加以约束，减少了人为因素的干扰，法律上的确认避免了随意性和滥用权利的现象发生，保证了转移支付制度的有效实施。

我国财政转移支付不规范、资金分配不合理的重要原因之一便是法律规范和监督的缺失。因此，要建立科学规范的财政转移支付体制必须首先建立健全完善的转移支付法律体系。应抓紧研究出台《财政转移支付法》等转移支付相关法律，构筑完善的转移支付法律体系，对转移支付的目标、原则、资金的来源、分配程序、资金的使用和监督、分配公式等各个环节进行明确的规定，同时要以法律的高度明确各部门的职责及相应的监管机制，并注重对转移支付实施效果的分析与评价，为科学规范的转移支付提供保障。

（四）建立县乡民主理财机制，实现地方财政民主治理

在我们探讨地方政府提供公共产品和公共服务时，前提应在公平和民主的前提下。自1994年分税制改革以来，由于存有上级政府有权决定与下级政府的“游戏规则”，致使处于底层的县乡财政缺口逐年增大，也就是说一旦出现任何对自己不利的情况，如财政收不抵支，上级政府就会占有下级政府一部分财政资源，并且将一部分支出责任交给下级政府，这种情况下自己的财政缺口缩小了，但下级政府困难却更加严重。对此，重构县乡财政体制，必须建立民主理财机制，让地方政府自己通过民主的方式来决定如何提供公共品和公共服务，同时当地居民也可用民主的方式来惩罚低效率的政府并且利用民主的方式削弱公共品和公共服务提供中的官僚主义和腐败行为。一定程度上促使县乡财政走出困境良性发展。

（五）促进经济的可持续发展，完善地方税收体系，增加县乡税收来源

处理好县乡财政问题的关键在于经济的发展，增加税源。调整经济结构，建立多元化，多层次，可持续发展的财源体系。要结合县乡的基础条件，资源优势和市场需求，开辟具有自己特色的可持续发展的道路。财政的增收，主要靠支柱产业的支撑。然而，县乡基本上都缺乏支柱产业。因此，县乡要立足优势，因地制宜，突出重点，整体推进。由于乡镇无论是资本、技术还是人才都比较匮乏，所以当地的产业得不到很好的发展。同时，各个县乡的资源条件，地理位置都不同，导致发展水平不统一。所以，县乡必须依据自身的优势，因地制宜的确定发展规划，形成带有自身特色的支柱性产业，加快经济的发展。加大招商引资力度，创造良好的投资环境。我们要加大县乡基础设施建设，这样可以为将来的发展提供物质保证。再者制定优惠政策来吸引更多的企业来乡镇发展，带动县乡经济。要充分利用县乡资源、区位等优势，大力吸收资金、人才以及技术来促进经济的发展。我们要全面统筹地方经济的发展，促进县乡的工业化，推动农业地区剩余劳动力的均衡发展。