解读《山东省气象灾害评估管理办法》

2014年2月24日，山东省人民政府第25次常务会议审议通过了《山东省气象灾害评估管理办法》（以下简称《办法》）。2014年3月27日，山东省省长郭树清签发山东省人民政府令第275号，公布《办法》，自2014年5月1日起施行。为更好地学习和贯彻落实《办法》的规定，现对《办法》解读如下

一、制定《办法》的必要性

加强气象防灾减灾体系和能力建设是大力推进生态文明建设的重要举措，也是实现经济持续健康发展和社会和谐稳定的必要保障。党的十八大报告和国务院2013年政府工作报告均对强化气象防灾减灾工作提出了明确要求。气象灾害评估是气象防灾减灾工作的重要环节，也是防御和减轻气象灾害损失的重要基础。目前，随着全球气候持续变化，极端天气事件发生频率越来越高，对经济建设尤其是生态、环境、粮食、民生安全带来严重威胁。例如，2007年济南7·18特大暴雨造成人员财产严重损失，2008年我国南方雨雪冰冻灾害造成的电力中断，2012年暴雨引发北京等多个重要城市内涝。这些极端天气事件所造成的损失极为惨重，教训极为深刻。另外，随着经济社会的快速发展，更高更长（超高建筑、大跨桥梁和大型体育场馆）、更宏大（核电站、风电场、LNG项目、港口）、更密集（高速交通网和输电、通信网）的大型工程建设项目不断涌现，灾害性气象因子已成为影响其工程安全性设计、投资成本和运营效益的关键因素之一。上述极端天气事件的实例和受气候气象影响较大的大型工程建设项目的出现，说明了加强气象灾害评估、避免和减轻气象灾害损失的极端重要性，也对气象灾害评估工作提出了更高要求。

《中华人民共和国气象法》及国务院有关文件对开展气象灾害评估均作出了规定和部署。2005年我省出台了《山东省气象灾害防御条例》，对开展气象灾害风险评估工作作出明确规定；2011年省政府办公厅下发了《关于加强气象灾害监测预警及信息发布工作的实施意见》（鲁政办发〔2011〕57号），进一步对各级人民政府和有关部门开展气象灾害风险评估进行了部署和安排，并要求推进气象灾害风险评估地方立法工作；2010年12月，省政府与中国气象局签署了《共同推进气象为经济文化强省建设服务合作协议》，将提高山东气象防灾减灾和应对气候变化能力，为农业产业化、标准化和国际化发展、建设山东半岛蓝色经济区和黄河三角洲高效生态经济区以及改善山东水系生态环境，促进经济文化强省建设提供气象科技支撑作为合作宗旨的重要内容。目前，我省各级政府和有关部门对开展气象灾害风险评估工作高度重视，经过多年建设，气象灾害评估工作取得了重要进展。各级政府普遍依据气象灾害风险评估结果进行气象灾害风险区划，在编制城乡规划、区域规划和各类专项规划时进行了气象灾害风险评估，针对重大气象灾害、重要活动开展了有针对性的评估活动。各级气象主管机构已开展了针对各项规划以及核电站、水电站、输电线路、大型桥梁、高速公路等重大建设工程项目的气象灾害风险评估工作，为规划的编制和建设项目的立项提供了科学的评估结论，有效地避免和减轻了气象灾害造成的损失。但是，在气象灾害评估工作中，也存在一些亟需解决的问题。例如：气象灾害评估体制和机制不完善，气象灾害评估能力有待进一步提高等。因此，迫切需要通过立法建立健全政府主导、部门协作、社会参与的体制以及分工明确、流程清晰的气象灾害评估机制，对全省气象灾害评估工作进行规范和提升。

二、《办法》的结构及主要内容

《办法》共二十三条。主要对立法目的、适用范围、气象灾害评估定义、管理体制、普查与区划、评估范围、评估内容、评估单位管理、评估结论应用、法律责任等作出了规定。

（一）关于气象灾害评估的内容和要求

气象灾害评估内容和要求散见于国家和省单行法律、法规、规章中，有的规定要求进行气候可行性论证并在其中考虑气象灾害的风险性，有的规定要求开展气象灾害风险评估或是重大气象灾害评估。经过认真研究，《办法》根据《中华人民共和国气象法》、《气象灾害防御条例》等法律、法规及相关规范性文件的规定，将气象灾害评估按照气象灾害客观发展过程分为三大类：灾前风险评估、灾中跟踪评估和灾后分析评估（《办法第三条》）。其中灾前风险评估按照评估客体的不同可以分为区域气象灾害风险评估、重大气象灾害灾前风险评估、规划和建设项目风险评估，这类风险评估主要是对可能发生的气象灾害，结合区域经济密度、人口密度以及规划和建设项目的抗灾能力等对气象灾害发生的概率和可能造成的损失进行预先估测和分析，它属于气象灾害防御工作中的预防环节。灾中跟踪评估是指对已经发生且影响时间较长的气象灾害，根据灾害性天气的发展变化趋势开展的分析评估活动。灾后分析评估是指对重大气象灾害结束后的致灾原因、灾情统计、经济损失、社会影响等因素的综合分析评估。后两类评估属于气象灾害防御工作中的应急处置和灾后恢复环节，其主要作用在于为政府指导防灾减灾和完善气象灾害防御机制和应急预案等提供决策依据和参考。

此外，考虑到孕灾环境、成灾因素和承灾体在气象灾害发生发展中的作用以及对气象灾害评估的影响，《办法》依据《中华人民共和国气象法》和《气象灾害防御条例》，对气象灾害的定义作了进一步细化规定，并根据我省气象灾害发生频率及影响程度，对所列举的灾害性天气气候事件在顺序上作了相应调整。对此，《办法》第三条第二款规定，气象灾害是指台风、暴雨（雪）、寒潮、大风、大雾、霾、低温、高温、干旱、雷电、冰雹、霜冻等灾害性天气气候事件造成的灾害。

（二）关于气象灾害评估体系

《办法》根据气象灾害评估工作的实际需求和开展情况，建立了气象灾害评估体系，即区域气象灾害风险评估（第六条）、重大气象灾害的灾前、灾中、灾后评估（第七条至第十条）、重大活动或者突发事件气象影响评估（第十一条）、规划气象灾害风险评估（第十二条、第十三条）、项目气象灾害风险评估（第十四条至第十八条）。这一评估体系基本囊括了气象灾害评估的方方面面，有利于科学、规范开展气象灾害评估工作。

（三）关于重大气象灾害评估

《办法》在《中华人民共和国气象法》和《气象灾害防御条例》相关规定的基础上，细化了重大气象灾害评估制度。针对重大气象灾害评估工作需求，为提高评估水平和质量，《办法》第九条规定了重大气象灾害发生后的联合加密观测制度，通过联合监测和监测数据的汇总与共享，为科学开展气象灾害评估提供基础数据。

（四）关于规划的气象灾害风险评估

城乡总体规划、重点领域或者区域发展建设规划是维护社会公平、保障公共安全和公众利益、提供公共服务的重要公共政策之一，规划的科学性、合理性将直接影响规划的实施效果，直接影响城市、乡村和区域空间布局的合理性和舒适度，直接影响公众的生活环境和质量。气象条件特别是气象灾害的风险性是制定规划应当考虑的重要因素，直接影响到规划的编制质量。因此，《办法》第十二条规定，“县级以上人民政府组织编制城乡总体规划、与气象条件密切相关的区域发展建设规划和重点领域规划时，应当统筹考虑气候可行性和气象灾害风险性，避免、减轻气象灾害的影响。气象主管机构应当根据县级以上人民政府要求组织开展规划区域内的气象灾害风险评估工作，其他有关部门应当根据需要提供相关基础资料。”同时，第十三条还对规划气象灾害风险评估报告的内容进行了规范。

（五）关于项目的气象灾害风险评估

《国家气象灾害防御规划（2009－2020年）》明确要求，建立重大工程建设的气象风险评估制度，将气象灾害风险评估纳入工程建设项目行政审批的重要内容。国务院办公厅《关于加强气象灾害监测预警及信息发布工作的意见》（国办发〔2011〕33号）也就重大工程建设项目和区域性经济开发项目开展气象灾害影响风险评估作出了相关规定。在总结上述规范性文件的基础上，《办法》第十四条结合工作实际和气象防灾减灾需求明确、细化了需要进行气象灾害风险评估的项目范围。为了提高气象灾害风险评估的质量，强化评估结果的应用，《办法》第十五条至第十七条、第十九条对项目气象灾害风险评估的实施机构、基本要求、评估资料的获取和使用、评估报告内容等进行了明确，并确立了气象灾害风险评估单位信用管理制度。此外，为发挥气象灾害风险评估作用，强化评估结果应用，切实避免和减轻气象灾害，《办法》第十八条规定了气象灾害防治工程和防御措施的相关要求。

（六）关于法律责任

《办法》设定了两类法律责任主体，第一类是县级以上人民政府、各级气象主管机构和其他有关部门及其工作人员。这类责任主体主要承担的是行政责任，根据国务院《气象灾害防御条例》第四十三条的规定，责任追究主体为上级机关或者监察机关。第二类是气象灾害风险评估单位。对这类责任主体，《办法》视情节不同设定了警告和二千元至三万元罚款的行政处罚，符合《中华人民共和国行政处罚法》第十三条第二款和《山东省人民代表大会常务委员会关于规定地方政府规章设定罚款限额的决定》的规定。

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