崔树义：新人口形势下的“黑户”问题
随着“全面二孩”政策的实施和新一轮户籍制度改革的推进,长期为坊间议论不休的“黑户”问题终于浮出水面,成为社会关注的焦点。
何谓“黑户”
就狭义亦即从户籍制度管理的角度来说,“黑户”是指在人口普查中没有户籍资料,没有户口卡(常住人口登记卡),且没有身份证的人；从更狭义的角度来说,“黑户”则主要指的是因超生、非婚生育等违法生育而形成的无户口人员。而就广义而言,则指长期在某一地区或行业居住、工作或学习,但却不被正式认可的人群,如城市里的农民工不算城里人,机关事业单位的“编外人员”不算单位人,没有学籍的“借读生”不算本校生等等。当下人们所议论和本文所说的“黑户”,都是指狭义上的无户籍人口。
“黑户”究竟知多少
关于中国目前的“黑户”规模,比较统一的说法是公安部根据2010年第六次人口普查宣布的无户籍人口数据,即1300万。其实严格说来,这不是一个非常严格、准确的数字。且不论这5年来增加了多少“黑户”,又有多少“黑户”被“漂白”,单是“六普”时的漏报人数(主要是0-9岁低龄儿童),有学者认为就达1100多万,而这部分人一般都是无户籍人口。这就意味着,目前中国实际上的“黑户”人口数量,要远远高于1300万。至于究竟有多少,目前可能没有哪个部门、哪个人能够真正说清楚。
“黑户”是怎样产生的
虽然“黑户”现象近来才成为公众关注焦点,但其存在却是久已有之。可以说,在中国,户籍制度的历史有多长,“黑户”的历史就有多久。在不同的历史背景下,“黑户”的产生原因也多种多样,概括而言,主要有这样几种:一是因户籍管理与计划生育“挂钩”而导致的“黑户”。因父母违反计划生育政策而不能落户的新生儿是黑户人口的主体,约占60%,也是目前计划生育政策广受诟病的主要原因之一。虽然国家的《人口与计划生育法》以及《户口登记条例》都没有规定违法生育不能登记入户,但在实际执行中,由于计划生育是基本国策,拥有“一票否决”的特殊地位,违法生育、特别是生育后又没有及时缴纳社会抚养费的,其新生儿往往被禁止落户。这里所说的“违法生育”包括了超生、未婚生育、违反生育间隔生育等多种情况。二是因当事人出于各种原因没有主动登记而导致的“黑户”。由于我国实行的是户口申报制度,而不是自动落户制度,导致一些人由于不知道需要申报户口或是由于其他原因不愿意申报户口而成为“黑户”。三是因户口迁移证丢失而导致的“黑户”,如大中专学生毕业后就业以及工作人员异地调动,在办理户口迁移过程中不慎丢失户口迁移证。四是其他原因导致的“黑户”,如户口登记手续繁琐、派出所漏登记、“农转非”或“非转农”时因反复变更户籍而导致被“黑户”等。
“黑户”有哪些弊端
目前的“黑户”现象存续时间长、范围广、影响大,可以说是有百害而无一利。其弊端主要体现在:于国家,它导致人口底数不清,使国家无法准确掌握人口信息,影响高层决策,影响经济社会发展；于政府,由于户口与各种利益捆绑,容易导致一些政府工作人员进行“权利寻租”,滋生腐败；于社会,由于“黑户”人口长期被排斥在主流社会之外,身份低、收入低,就业差、地位差,容易导致“黑户”人口及其利益攸关人员产生反社会情绪甚至报复社会心理,影响社会的和谐稳定,同时也制约了人口流动,并给流动人口管理带来极大的挑战；于家庭,它影响了家庭的和谐幸福,导致和加剧了一些地区、尤其是一些落后农村地区家庭的贫困化,并容易造成贫困的代际传递；于个人,它严重侵犯了公民基本权利,严重影响了社会公平正义。因为在中国,户口之于公民不只是简单的一纸户籍凭证,更是公民身份和公民权利的依据和载体,因此一旦沦为没有户籍的“黑户”,势必意味着其公民身份及其相应公民权利的全面丧失:在生活上,“黑户”人口无法正常上学、出行、就业、参加社保和结婚生子,可以说“黑户”身份时时刻刻在影响着他们生活的方方面面；在心理上,“黑户”人口普遍自卑心重、缺乏安全感、游离于正常社会之外；在代际传递上,则顺理成章地容易形成“黑二代”。
“黑户”问题的解决之道
广泛而长期存在的“黑户”现象是中国社会身上的一颗毒瘤,已经给中国社会和数千万计的中国人民造成了极大的伤害,逾早割除,逾对社会和人民的幸福安康有利。可喜的是,中国政府已经清醒地认识到了“黑户”现象的种种危害,并决心努力割除之。据悉,上月下旬召开的公安部高层会议专题研究了解决“黑户”问题,明确了区别情况、分类解决、分类实施相关政策的工作思路,并形成了一个关于解决“黑户”问题的意见。本人认为,解决“黑户”问题,应从高处着眼,低处入手；公安主导,部门联动；区别情况、分类对待。在时间上宜早不宜迟,在态度上宜主动不宜被动,在方法上宜彻底根治而不宜头痛医头脚痛医脚。
具体来说,首先,要从群众最反感、呼吁废除声音最强烈的计划生育政策与新生儿落户挂钩问题着手,立即废除违法生育与户籍之间的强制绑定关系,尤其不能以是否缴纳“社会抚养费”作为能否上户的标准。在这方面,山东省公安厅2014年2月发布的《关于进一步规范出生登记管理有关问题的通知》规定,《出生医学证明》是办理出生人口户口登记的法定证件,对未婚生育、计划外生育、超计划生育等违反计划生育政策的出生人口,绝不允许随意设立任何前置程序和附加条件,绝不允许推诿扯皮、久拖不决甚至拒绝受理,绝不允许造成“黑户”。这可以说是在全国率先为解决“黑户”问题迈出了坚实的一步,相信这种做法很快就会在全国普遍化。其次,要进一步将上述做法法制化。立法机关应从源头上健全完善相关户口户籍法规,严禁非法附加户口登记条件,并在修订完善《人口与计划生育法》和《社会抚养费征收管理办法》以及各省市的《人口与计划生育条例》时,坚决杜绝以任何形式将违法生育与户口登记挂钩。第三,户籍管理部门应进一步优化居民户籍接续、补办的各种手续,方便居民户口的迁移和对接落户等。第四,应加大户籍政策的宣传力度,提示、督促没有主动登记户口或的人员进行户口登记。第五,应改户口申报制度为自动落户制度,规定凡是在中国出生的公民都自动地、无条件地给予落户登记,使其获得公民身份。第六,应出台严格问责制度,对于出台土政策、刁难群众落户,或拒绝给无户口人员落户的有关人员进行追责。最后,也是最重要、最困难的一步,是要彻底剥离附加在户籍上的与各种福利,使户籍制度恢复其出生登记、身份识别的本原功能,这不仅可以从根本上根除“黑户”问题产生的土壤,同时,对于户籍制度改革,对于中国的城市化进程,对于全体国民享受平等公正的公民待遇,也是一个极大的促进。
(作者系山东社会科学院人口所所长、研究员)
