济南市历时7个月勾勒“清权”路径图

　　经多轮政府机构改革和职能转变，尽管政府职责定位趋于更加合理和清晰，但仍然存在着部分行政权力边界模糊、部分职责交叉甚至错位的问题。

　　管住了政府，就放活了市场。当前正处于经济提质增效升级、爬坡过坎的关键时期，依靠短期刺激政策等手段拉动增长的做法已经难以为继。“法无授权不可为”，将政府从大量的微观经济事务和直接配置资源中脱出身来，转而集中于市场做不好、做不了的公共领域，能充分激发市场活力和内生动力。

　　2014年8月，我市着手行政权力清单的编制工作，历经7个多月的时间勾勒出一张“清权”的路径图。今年3月31日，我市行政权力清单向社会公布，对于各级行政部门来说，遏制权力的“任性”，需要制度的“理性”，行政权力清单的公布只是个开始。把一些“干货”放下去，依法行政做好“边界之内”的事情，才是分内职责。

　　 历时7个月10类权力精简过半

　　今年全国两会上，李克强总理许下了“今年公布省级政府权力清单、责任清单，明年推向市县一级”的庄严承诺，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，各地开始结合实际进行探索。

　　但我市公布的行政权力清单并不仅是“应时之作”，而是早就列入计划并由各个相关部门经过长达7个多月的工作精心整理而成的。

　　2014年8月，市政府召开全市推行行政权力清单制度工作会议，全面部署相关工作，并印发《济南市关于推行行政权力清单制度的实施方案》，明确了总体要求、工作任务和时间安排等。9月，市政府成立了推行行政权力清单制度工作领导小组，办公室设在市编委办公室。为强化工作落实，明确了成员单位对10类行政权力事项的审核工作分工，其中：市编委办公室负责审核行政审批、行政确认、行政奖励和其他权力类中的年检、备案事项;市法制办负责审核行政处罚、行政强制、行政裁决、行政监督和其他权力类中除年检、备案、财政专项资金分配以外的事项;市财政局负责审核行政征收、行政给付和其他权力类中财政专项资金分配事项。

　　一张职权法定、边界清晰、主体明确、运行公开的行政权力清单，是什么样的?

　　登录济南市机构编制网可以清晰看到，行政权力清单共纳入52个部门(单位)的行政权力事项3729项，其中行政审批341项、行政处罚2268项、行政强制152项、行政征收30项、行政给付10项、行政裁决8项、行政确认122项、行政奖励46项、行政监督380项和其他权力372项。打开市交通运输局行政处罚事项，其中权力事项编码为3701000302401的行政处罚项，是对擅自在公路上设卡收费的处罚，明确注明了实施对象、实施依据，让人一目了然。

　　由于很多行政上和法律上的程序，行政权力清单的梳理和削减并不像公众想的那样容易。

　　“根据省里公布的时间表，让推行行政权力清单工作落实起来十分紧迫，但也从另一方面督促了改革的快速落实。”据市编委办公室负责人介绍，在全国范围内，行政权力清单制度改革处于探索阶段，因各地情况不同，在权力清单制定流程、涵盖内容等方面差别较大。“这张清单怎么列，哪些行政行为应该上权力清单，清单外是否还存在权力等，都是在落实中遇到的具体问题。”

　　按照“谁行使、谁清理”的原则，市政府工作部门、承担行政职能的党群部门和事业单位，依据法律法规规章，党中央、国务院和省委、省政府文件，部门“三定”规定等，对现有行政权力事项进行了全面梳理，填写行政权力事项表，编制权力运行流程图。经过清查摸底，市直纳入范围的71个部门(单位)除市政府办公厅等19个部门零事项报告外，其余52个部门(单位)共报送行政权力事项7876项。

　　权力清单的梳理和编制不但需要很强的专业知识，还需要科学的操作方法以及相应的监督措施，保障权力清单上所列内容合理、准确。

　　为此，市编委办公室按照统一政策、统一标准、统一尺度的要求，对各部门上报的事项进行严格审核，特别是对“项目名称”、“设立依据”、“办理时限”、“实施对象”等关键要素，依法依规进行梳理和补充完善，确保所有列入行政权力清单的事项都有严格的设立依据。

　　为保证权力事项的准确性和完整性，审核中还加强对权力事项的发展沿革、变动情况的比对研究，注重将市级权力清单与国务院和省政府下放事项衔接、与省级权力清单衔接、与我市历年来清理规范行政审批事项的成果衔接、与实际工作需要衔接，使权力事项设定和调整都有据可查，且理由充分合理。

　　最终，经市法制办进行合法性审查形成的《市级行政权力清单(送审稿)》，确定52个市直部门(单位)的行政权力事项3729项(均为主项)，另外，还有按省要求不列入市级行政权力清单但需单独公布的审核转报事项19项。送审稿与部门上报的行政权力事项相比，减少事项4147项，精简52.7%;与省级已公布4223项行政权力事项相比，少494项。

　　在对收到的566条意见建议研究分析后，我市对市级行政权力清单做了进一步修改完善，于今年3月31日正式向社会公布。

　　 大刀阔斧斩断权力“增生”触角

　　行政权力清单制度界定了政府的权力边界，将给市场和企业带来更大的发展空间。

　　“每一项权力，都可能会有利益在里头，手里的权力多了，部门就有了抓手。有时涉及某项行政权力的‘存废’与部门沟通难，在一定程度上讲，这是一种博弈。”市编委办公室负责人表示，真正避免一些政府部门“放责任不放权力”、“放虚不放实”，就要大刀阔斧，有壮士断腕的勇气和决心。

　　据介绍，我市编制行政权力清单过程中所精简的事项，大多数是四种情况：有法律法规依据，但比较宏观、不具体的事务，如计划、规划制定，报告审查等;政府内部管理方面有关人、财、物等方面的审批;上级部门不按照法律法规，擅自要求下级部门经办审核的事项;没有权力属性的，单纯为社会提供的公共服务事项。

　　“这些事项多数属于部门上报过程中，对行政权力理解过于宽泛、不够准确所致，我们都一一剔除，对其中公共服务事项，我们后来审核纳入了政府部门责任清单。”据市编委办公室负责人表示，有的权力事项，经过仔细查找法律也找不到支持它的充分依据，与部门沟通了解到，有些工作在监管中感到问题多、不好管，部门就以上级或本部门的红头文件为依据，通过事前审批、或者备案的方式设置门槛。“对这些没有合法有效依据的事项，我们认真细致做工作，反复沟通，一项也没有列入。”

　　由于工程建设领域劳资纠纷比较多、对有关参与方的追责期限也比较长，多年以来，按照省有关部门的规范性文件要求，我市对外地建筑业企业(包括建筑、市政工程、造价咨询、设计与施工一体化企业等)进入济南市场设置了事前备案。市建委在行政权力清单初稿中，也如实上报了这些事项，后来经过交谈了解到，可以通过其他工作手段取得外地进济建筑业企业的基本信息，市建委就主动撤下了这些事项。

　　这一项行政权力的下放，是实实在在的“干货”。

　　此前，外地建筑业企业进入济南，要先到建委登记备案并缴纳保证金，然后建委对其进行限制管理。保证金一般分100万元和150万元两档。一旦企业出现问题，建委将从保证金中进行临时周转。而梳理完权力清单后，原由市建委对外地进济建筑企业备案并收取保证金的事项将取消。

　　“原来不管有没有业务，备案后才能投标，现在是任何公司都可以来投标，中标后再走备案程序。备案取消了，对外地进济企业是很大力度的支持。”据市建委审批办负责人介绍，过去是“老传统”的办法，管理思路落后，监管和审批混在一起，存在以审批代监管的情况。现在“批”和“管”严格分开，就得在管理上想办法。

　　下一步除了对农民工实行实名制管理、，对取消保证金事项后加强市场监管，市建委将在年底前建成信用系统。该系统会把工程的全过程考虑进去。“从进入建委的环节开始，一直到最后工程验收，涉及十几个环节。每一个环节都是通过诚信赋分，记入诚信档案。反过头来，用诚信档案的赋分来考察，为分值高的企业提供更优惠的政策，帮助企业做强做大，较差的队伍则会被限制，直至清除出市场。”

　 　用制度笼子遏制权力“越线”

　　从本质上讲，一切权力属于人民，行政权力是人民让渡给行政机关代为行使的那部分权力。因此，一切行政权力必须源于法律法规的授权。

　　“法律法规没有授权、现实中却在行使的行政权力，概属违法。明确权力清单，就是明确非授权即禁止的原则，最大限度防止政府的越位、缺位与错位。”据介绍，市编委办公室在对行政权力进行梳理的过程中发现，以往行使的权力中，有的没有法律依据，有的仅通过本部门红头文件自行确定。

　　“这就给权力寻租和滋生腐败留下了空间，要用制度的笼子来遏制权力‘越线’。”市编委办公室负责人表示，打造约束政府权力的笼子，要从对内、对外两个方面进行梳理界定。对内要按照一件事情由一个部门牵头负责的原则，清晰界定部门之间的职责边界，重点对实际中已经存在的监管空白、多头管理、职责交叉等问题进行细致梳理，明确权责分工，并通过法定程序和形式予以确认，切实避免踢“责任皮球”和抢“权力蛋糕”。对外要厘清政府与市场、社会的边界，对于市场主体能够自主决定的，市场竞争机制能够自行调节的，社会组织或中介组织能够自律管理的事项，交给市场或社会承担。

　　党的十八届四中全会明确指出，依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度。推行政府权力清单制度，把政府行为置于法治轨道，将政府权力关进制度笼子，让市场和政府各归其位，是当前行政体制改革中的关键性制度环节，也是市场化改革过程中推动政府职能转变、改进政府治理的方式。

　　因此，我市对不符合法治精神、不符合经济社会发展要求、群众意见比较大的事项，坚定不移地推动取消或下放。市编委办公室负责人表示，“把这项工作做好了，建立科学有效的行政权力运行机制，把行政权力关进制度的笼子里就迈出了坚实的第一步。”

　　此外，推行行政权力清单的另一个重要目的就是提高政府行政效能。在清权过程中，既要摸清权力的总体情况，也要摸清每一项权力的情况。

　　部分参与行政权力清单编制工作的部门表示，通过清单的梳理，进一步促进了政府部门及其工作人员清楚自身到底有多少职权,从而更好地履行职能、承担责任。还有利于进一步厘清层级之间、部门之间的职责关系,突出不同层级政府的管理和服务重点,有利于根据行政权力更加科学合理地设置机构、配备人员,促进政府运行的精简统一效能。

　　“实施行政权力清单制度不仅有利于释放市场潜能和发展动力，更是全面深化改革和建设廉洁、服务型政府的有力探索。”市编委办公室负责人表示，行政权力清单不是一成不变的，是一个动态完善的过程，最终是要形成决策科学、执行坚决、监督有力的行政权力运行体系，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。

　 　“清权”的落脚点在老百姓身上

　　行政权力主要包括行政审批、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认、行政奖励、行政监督和其他权力等十个大项，一般公民和单位最常用涉及面也最广的是审批、处罚两大项。我市行政权力清单纳入行政处罚2268项，有市民表示，感觉过去行政处罚的项目少，为什么现在多了呢?

　　“那是因为我们依据法律、法规，将行政处罚子项分得更细、更具体了。权力适度细化，有利于依法行政，增强透明度和公信力，促进职能转变，也便于实际操作，保障和方便群众的知情权、参与权、表达权和监督权。”市编委办公室负责人表示，如果一味地追求权力数目少，合并了很多“同类项”，不利于操作不说，也达不到本来目的，清理权力就失去了意义。

　　以食品安全为例，这是老百姓关注的焦点，食品质量出了这样或那样的问题，到底谁来管?怎么管?

　　在市食品药品监管局的行政处罚事项中，仅生产经营(使用)不符合规定的食品(食品添加剂)或者不按规定制定、实施原料采购控制要求的处罚一项，就下设了“生产经营(使用)不符合规定的食品(食品添加剂)的处罚，生产和在生产中使用国家明令淘汰的食品及相关产品的处罚，餐饮服务提供者未依照规定制定、实施原料采购控制要求的处罚”等7个子项，并详细列举了这项权力的法定实施依据。

　　一家餐馆的负责人表示，“有了这样的清单，政府权力透明，我们做生意踏实，老百姓也更放心。”

　　把职权的运行情况进行梳理和“晾晒”，是从过去的权力封闭运行模式向公开透明的一大转变。对于老百姓来说，知道政府的权力边界固然重要，而能够在边界、职责之内享受周到贴切的服务则更重要。

　　行政权力清单公布出来后，还必须加强执法中的权力监督，包括每项权力运行的标准流程，使部门用权更加规范，让群众办事心中有数。

　　为此，我市在全面梳理和公开权力清单的基础上，将权力事项内容公开透明，包括事项名称、实施依据、受理条件、申报资料、办理时限、承办责任人等相关信息，都依法在政府门户网站公开，方便办事人查阅。同时，强化权力运行流程公开透明，进行流程优化再造，特别是减少内部流转环节，规范自由裁量，实行职权流程法定。按照“高效便捷”原则，把能并联办的并联办、能集中办的集中办、能简化办的简化办，承诺办结的时限必须严格遵守。