山东：强化审计质量控制的探索与实践

《中国审计》2017年第11期

文/本刊记者 王松宝  本刊通讯员 孟翔燕 王照生 郑茂霞

近年来，山东省审计厅的审计质量控制工作一直居于全国前列。在审计署举办的2016年度审计质量控制突破能力提高班上，山东省审计厅介绍了审计质量控制方面的做法和经验。为此，记者到山东省审计厅采访。该厅副厅长杨统海告诉记者，近年来，山东省审计厅一直紧绷审计质量控制这根弦，将审计质量视为审计工作的生命线，在加强法制建设、规范业务管理、强化质量控制等方面进行了有益的探索，使审计质量控制逐渐步入法制化、制度化和规范化的轨道。的确，山东省审计厅在审计质量控制的各个方面均取得了较好成绩：在全国优秀项目评选中，山东省获奖数量连续多年位居全国前列，2012年至2016年，每年至少有3个项目被评为全国优秀或表彰审计项目；山东省委、省政府领导对审计报告和信息批示的数量逐年增多，仅2015年、2016年就达到258篇次，其中主要领导94篇次。2015年，山东省审计厅被山东省人力资源和社会保障厅、省政府法制办、省公务员局联合表彰为“全省依法行政先进集体”……

在审计任务日益繁重的情况下，山东省审计厅狠抓审计质量控制取得了令人瞩目的成绩。该厅在审计质量控制方面采取了哪些具体措施，有哪些创新做法呢？

加强法规制度建设，构建审计质量控制体系

坚持把法规和制度建设作为审计质量控制的第一要务，以建立健全审计制度体系为抓手，加强审计监督，规范审计行为，推进依法审计——这是山东省审计厅加强审计质量控制的基础。

——积极推进地方立法工作。2012年，山东省人大常委会审议通过的《山东省审计监督条例》，围绕审计法及其实施条例的原则规定，结合山东省实际，对预算执行审计、经济责任审计、投资审计、审计整改督查等进一步做出规范。2013年以来，各设区的市党委、政府颁布地方审计规章、规范性文件60多个，为提升审计质量提供了坚实的法制保障。2015年，积极推动山东省政府出台了《关于贯彻国发〔2014〕48号文件加强审计工作的意见》，进一步明确了依法履行审计职责、完善审计工作机制、强化审计管理等方面的具体要求。各市、县（市、区）政府普遍制发了贯彻意见，配套出台了一系列地方审计规章和规范性文件。为了促进审计结论落实，提升审计监督成效，山东省审计厅起草了《山东省审计结论落实办法》，已列入山东省政府2017年一类立法项目，年内即可出台。

——建立健全审计业务制度。根据审计署审计业务工作要求，结合山东省实际，山东省审计厅不断修订完善审计业务制度，覆盖了审计项目计划、审计现场实施、法规审理、审计结果文书审核、审计移送管理等审计业务关键环节，加大了对审计业务行为的规范力度。2016年对《审计结果文书复核审理审定规则》等9项审计业务内部管理制度进行了修订，厅党组出台了《山东省审计厅问责规定》，并要求各市审计局参考并完善自身制度体系。山东省审计厅还对近年来审计发现的典型问题进行了分类归纳，编写了《山东省审计定性和处理处罚依据向导》，分综合、财税、金融、行政事业等9个章节共242类问题，对同类问题，制定了统一的定性参考标准和处理处罚依据，下发全省审计机关参考。

——不断规范审计业务行为。为规范和指导审计人员开展审计业务的行为，保证审计质量，防范审计风险，山东省审计厅采取了如下措施：一方面，每年分行业修订完善审计工作方案和审计报告模板，以山东省审计厅红头文件印发执行。2016年对省管干部经济责任审计项目，分党政、部门、企业、高校分别制订了审计工作方案和审计报告、审计结果报告参考格式；对预算执行审计，制订了《省直部门单位2015年度预算执行和2014至2015年度预算绩效管理等情况审计（调查）工作方案》，指导业务开展。2016年，根据集中对11名市委组织部长进行经济责任审计的情况，该厅及时制定了组织部长经济责任审计工作方案和审计报告模板；今年，又结合实际情况，对党政、部门、企业、高校等类别的审计项目工作方案作出细化，对审计内容、审计定性、审计处理进行统一规范，增进了审计的针对性。另一方面，优化和再造审计业务流程。按照审计署要求，出台《关于优化审计业务流程有关事项的实施意见》，从统筹整合数据资源、审计项目、人力资源以及统筹管理问题线索、审计成果等方面作出规范，促进审计业务更加紧扣中心、突出重点、成果显著。第三方面，规范经济责任审计业务。针对经济责任审计任务占比较大的情况，着重加强经济责任审计实务管理，为增强经济责任审计谈话的针对性，发挥谈话在审计过程中的有效作用，2016年，山东省审计厅重新修订规范了经济责任审计谈话相关事项，制定了党政、部门、企业、高校等行业的谈话提纲，印发各个业务处执行。还出台领导干部离任交接项目操作规程，从离任交接项目的条件、程序、内容、档案管理等方面做出明确规定，制定了通知书、报告、交接表、谈话记录等参考格式，防范了领导干部实施离任交接中的质量风险。

——建立审计法律顾问制度。近年来，审计工作的行政复议、行政诉讼数量逐年增多，为提升审计应诉能力，防范法律风险，山东省审计厅制定了《山东省审计厅法律顾问工作规则》，2016年专门聘请了1名律师作为审计法律顾问，邀请法律顾问及其团队参与审计机关重大决策、审计立法和规范性文件审查等工作，提出应对行政复议、行政诉讼的专业意见，帮助建立“事前防范、事中控制、事后补救”的审计法律风险防范体系。

建立完善工作机制，强化审计质量源头管控

坚持把审计项目计划管理作为强化质量控制的源头，科学统筹审计计划，创新项目组织方式，加强计划进度管理——这是山东省审计厅加强审计质量控制的关键。

——实行审计业务“四分离”工作机制。山东省审计厅探索建立了审计计划、实施、审理、执行既相分离又相制约的“四分离”工作机制，专门成立了审计项目管理处和执行处，形成了审计项目管理处负责项目计划管理、业务处负责审计实施、法规处负责审理、执行处负责审计结论落实的较为规范的审计业务流程。该厅分管法制审理工作的鲁玉芹总审计师介绍说，目前，“四分离”工作机制已在山东省全面推开，全省有14个市级审计机关、18个县级审计机关成立了专职审计执行机构，配备了专职执行人员。“四分离”工作机制的建立，让审计各环节由不同的部门实施，有效加强了内部工作制约，便于下一环节的实施者对上一环节的工作质量进行检验，有利于及时发现并纠正问题，极大地提升了审计工作质量。

——统筹审计项目计划统一管理。为了进一步发挥审计项目计划的“龙头”作用，充分调动各级审计机关的主观能动性，避免上下级间的项目重复交叉，改变以往各层级审计机关各自分散独立制定审计项目计划的状况，2015年，山东省审计厅成立了以厅长为组长的审计项目管理工作领导小组，负责审定审计工作规划、年度项目计划、项目调整方案，协调解决审计项目实施过程中遇到的重要问题。成立了项目管理处专职负责审计项目计划管理工作，调度审计项目进展，统筹安排审计资源。为了适应人财物管理改革试点，高效配置审计资源，推进审计全覆盖，该厅还制定了《审计项目计划管理工作规程》《山东省审计厅审计项目计划管理办法》，对公共投资、村（社区）负责人经济责任和突发重大公共事件等3类审计项目实行备案制，其他审计项目实行全省审计项目计划审批管理，建立项目计划执行情况的监督和责任追究机制，审计计划一经下达，不得擅自变更、调整。在选择项目上，建立项目论证制度，组织力量对备选项目进行“过堂审”，重点论证评审立项依据、审计目标、审计范围、审计重点、实现路径、组织方式和人力资源配置等方面，审查立项是否紧扣中心工作、审计目标设定是否科学、审计重点内容是否清晰明确。经论证同意，方可纳入项目计划草案，增强审计项目立项的科学性。2017年初，该厅汇总了全省的审计项目，组织各市项目管理人员采取交叉的方式对项目计划进行集中审核，经厅党组研究后统一批复市县审计机关审计项目计划，首次实现全省审计项目计划的统一管理，全省形成了审计计划一盘棋、审计组织一盘棋、审计效率和质量控制一盘棋，增强了项目计划的科学性和执行效力。

——优化审计项目组织方式。为了进一步加强对全省范围的重大项目的质量控制，合理利用审计资源，山东省审计厅探索了大兵团、多兵种、协同化的审计组织方式，即对全省范围的重大审计项目，打破省市县界限，整合全省审计力量，统一实施审计，有效提升了工作成效。如2014年以来，根据省委要求，山东省每年都要对省管领导干部进行经济责任审计，2014年安排222人次，2015年安排129人次，2016年187人次。面对这一艰巨任务，山东省审计厅在全省范围抽选骨干审计人员，根据审计项目特点和审计人员特长，合理搭配计算机审计、工程审计、资源环保审计等专业人员，由省厅统一编组，统一管理调度，统一对审计质量把关控制，同步开展审计，有效保证了审计工作质量。同时通过以干代训，也培养了大批基层审计人员，促进了市县审计能力的提升。另外，在工作中，针对不同项目特点，还采取“上审下”“授权审”“交叉审”“联合审”等灵活多样的审计方式，加大了省市县三级审计工作的融合力度。

——强化项目实施进度管理。针对审计项目实施存在的问题，山东省审计厅制定了《审计项目进度管理办法》，对审计项目进度各环节完成时限、审计项目现场工作量测算、监督检查责任等做出了明确规定。此外，还充分利用OA办公系统，建立了项目进度管理平台，动态展示审计项目进展情况，审计人员登陆办公系统时自动弹出平台页面，提醒审计项目实施进度，对超过规定时限的审计项目“亮红牌”，强化进度动态管控，推动了项目计划的有序开展。从2017年开始，建立审计工作分析会制度，围绕现场审计工作强度、人力资源统筹整合、各领域项目推进等情况定期进行阶段性分析，提出加强进度管理的意见措施。

突出重点，严格关键环节审计质量管理

紧盯效能、聚焦重点，明确质量控制责任，全面加强审计现场管理、项目审理、文书审核和审计执行管理等关键环节质量控制，有效防范风险——这是山东省审计厅加强审计质量控制的重点。

——精心编制审计实施方案。审计实施方案是整个审计项目的“施工图”，直接指导审计作业。山东省审计厅以审计实施方案为统领，提高审计调查占整个审计项目工作量的比重，准确把握审计方向和重点，做到有的放矢。对全省性的重大审计项目，牵头处室提前几个月开展调查，摸清审计事项的基本情况和主要问题线索。对预算管理绩效审计、高速公路审计等统一组织或首次涉足、无经验可借鉴的行业性审计，牵头部门先行试点，积累经验，再指导其他部门有序开展，增强统一性、规范化。在前期调查中，充分发挥计算机审计的应用，组建审计组的同时组建数据分析团队，对数据提前采集、集中分析，开展跨系统、跨部门、大范围、多角度数据分析比对，在海量数据中寻找疑点线索。结合调查了解情况，分析被审计单位可能存在的问题，审计组进行集体讨论，必要时聘请行业专家，围绕项目审计目标，明确审计范围、审计事项及其审计目标，编制审计实施方案，经由部门负责人、法制部门和分管领导审核，审计机关审计业务会议审定后实施。

——严格审计现场管理。山东省审计厅采取多种举措进一步落实分级质量控制要求，细化审计现场各环节质量控制责任，强化审计现场质量控制。2012年，该厅制定了《审计质量岗位责任和追究办法》，落实审计组成员、主审、组长、业务部门负责人的审计现场质量责任，明确了具体的责任追究办法。2016年，又针对审计现场管理中存在的薄弱环节，修订完善了《审计现场管理办法》《干预审计行为登记报告办法》《查询被审计单位在金融机构的账户和存款办法》3个审计现场工作规定，进一步明确了审计现场有关审计程序、工作纪律、报告制度等要求。为强化审计现场的审核复核工作，每个业务处均设置综合管理岗位，明确一名业务能力强、文字水平高的副处长把好审计文书关，有效加强了审计现场质量控制。

——强化审理控制。审理是审计质量控制的重要环节。该厅从制度建设入手，探索确立了分类管理、突出重点、关注差异、简化程序、差错退回、区分责任、注重实效的审理工作原则，出台了《山东省审计厅审计项目审理办法》，明确了现场审理、跟踪审理、集中审理和即时审理四种审理方式，使审理工作可以适应不同类型审计项目需要。对审计署统一组织和省政府交办的重大项目，审理人员编入审计组，进行全过程跟踪审理；对年初计划确定的重要审计项目，进行现场审理；对经济责任审计等量大而同类型的项目实行集中审理；对时间要求紧、集中送审的项目，规定时限、集中人力进行即时、批量审理，既提高了审理时效性，又保证了定性处理的统一性。对特别重要的审计项目，增加前置审理环节，在审计实施基本结束、审计报告征求意见前，安排审理人员到审计现场，帮助审计人员规范程序、完善资料、理清思路，避免审计问题核查不清、遗漏审计事项、返回审计现场二次取证等问题。比如，在2015年、2016年全省省管领导干部经济责任审计中，有时60多个项目同时完成，审理任务重，该厅集中省市县三级骨干审理人员，组成多个审理小组，利用10天的时间集中进行审理，有效提高了审理时效性，保证了质量，提高了效率。再如，2016年全省房改后建购职工住房情况审计，涉及1970个住房项目、约18万名干部职工。面对这么高强度的任务，山东省审计厅集中业务骨干38人，分6个审理小组完成了审理，整改共收缴违规资金61.3亿元，清退、整改多占住房286套，清退违规使用周转房85套。

此外，该厅还加强对各领域审计工作出现的新情况、新问题的深入研究，结合形势发展重新分析定性的问题，形成工作指导意见，以简报形式下发，为审计组开展业务提供遵循或参考。进一步加强动态考核，建立审理台账，完整记录反映审计项目情况和审理工作情况，对项目的规范化情况进行量化打分。

——坚持审计业务会议集体审定制度。山东省审计厅2009年制定了《审计业务会议制度》，并于2013年、2016年分别进行修订。该制度规定，所有审计项目审理之后，均通过审计业务会议审定，出具审计结果文书。由厅长和分管厅长分别主持召开重要项目审计业务会议和一般项目审计业务会议进行集体审定。2015年、2016年对预算执行审计、建购职工住房审计、设区市党政领导经济责任审计等组织了重要项目审计业务会议，厅长主持，各分管厅长和总审计师、法规处、业务处、执行处、经责办及其他有关处室负责人参加，统一定性处理口径，统一定责原则，审定报告文字表述。其他项目由分管厅长主持召开审计业务会议审定，坚持集体审定，确保审计结论正确合理，经得起检验。

——增强案件线索意识，建立违纪违法问题线索库。山东省审计厅成立了审计查出大案要案领导小组，由厅长任组长，对审计发现的案件线索，及时组织小组成员召开会议，研究案情和对策。同时，该厅还积极探索与纪检监察、公安、检察以及其他有关主管部门的工作协调机制。2014年，与山东省公安厅、审计署驻济南特派员办事处共同签署了《打击和防范经济犯罪合作备忘录》，在案件线索移送、案件会商、调查取证、情况通报、结果反馈等方面明确职责，形成合力，推动重大违法违纪问题查处和审计结论落实。对于重大审计项目，统一汇总问题线索，下发至各地审计组核实，加强线索管控调度，确保线索件件有结论、有反馈。对于审计实施方案确定内容以外的疑点事项，或者由于时间限制来不及核查，由审计机关建立问题线索库进行集中管理，将结合审计项目计划安排，及时分配给其他审计组组织核查。现场审计结束后，经过审计组集体讨论和业务部门复核，将审计报告文书移交至法制审理部门。2014年至2016年，移送案件线索426件，1287名责任人及相关单位受到处理处罚。

——抓好审计成果的质量管控。审计成果质量关乎审计工作的全局。山东省审计厅从三方面入手，加强成果质量控制。一是审计报告通俗化。为解决审计报告评价难、定责难、可用性不强的问题，实现审计成果最大化，山东省审计厅下决心解决审计报告通俗化问题。专门成立审计报告通俗化研究小组，制定《审计报告通俗化工作方案》，明确报告通俗化的主要目标、步骤方法、推进措施和相关要求等。特别是针对经济责任审计，首先，调整审计报告框架，分为“基本情况、审计发现的主要问题和责任认定、审计建议”三部分，解决对被审计对象精准画像问题。其次，紧紧围绕被审计单位职能，勾画被审计对象权力路线图，标清责任点，对审计发现的重大问题，除依法依规界定被审计对象的责任外，还要界定其他人员应负的主管责任或直接责任，解决精准定性定责问题。再次，严格限定审计范围，严禁将与被审计领导干部无关的事项和问题写入审计报告，解决权责统一的问题；对审计报告进行去专业化处理，尽量用容易理解的平实性语言替代专业术语，让组织部门读得顺口、用得顺手，切实解决审计成果利用难的问题。同步开展审计报告适用性研究，专门立项山东省审计重点科研课题立项《审计报告适用性研究》，破解适用性难题。这些改革举措显著提升了审计报告质量，受到山东省纪委、组织部和被审计单位等多方肯定。

二是合力整改审计发现问题。在厅党组的协调争取下，山东省人大常委会出台《关于改进审计工作情况及审计查出突出问题整改情况向省人大常委会报告机制有关意见》，并由省委办公厅转发各地参照执行，进一步推动审计及审计查出问题整改工作。每年省人大预工委等机构都针对重点领域、重点问题组织开展专项调研、专题问询，做到解决一个问题、堵塞一个漏洞、建立一套有效制度。从2015年起，以山东省政府常务会议形式研究预算执行审计整改成为惯例。省政府建立审计发现问题政府督查机制，对农田水利、农村饮水安全工程等重大审计项目，实行专题督查，落实整改责任。审计机关切实担负起督促推动职责，建立审计整改约谈制度，对审计查出问题整改不到位的被审计单位主要负责人及其有关部门负责人进行约见谈话，督促被审计单位全面整改审计查出问题。

三是推动建章立制和机制创新。围绕审计成果利用，整合审计资源，加强对共性问题的横向分析，从体制机制制度层面提出审计建议。同时，建立审计项目后评估制度，重点评估审计推动机制创新方面的成果。今年，该厅还与山东科技大学联合组建政策措施跟踪审计研究室，重点就政策落实跟踪审计开展情况进行调研，结合相关项目审计，研究建立对政策落实情况的审计评价指标体系，并对跟踪审计的重点内容、技术方法、成果利用、建议等进行指导。

强化导向引领，推动审计质量有效提升

有效发挥法制工作的导向引领作用，推动树立新理念、新思路，加大审计质量检查力度——这是山东省审计厅加强审计质量控制的抓手。

——推动树立审计新理念。根据审计署关于适应新常态、践行新理念的有关要求，针对审计工作中遇到的新情况、新问题，该厅不定期编发《审计法规简报》，指导审计人员转变审计理念，把握问题定性，提升审计层次。2016年根据审计新理念要求，编发了第7期简报，明确了新形势下审计查出问题定性处理应把握的原则，梳理了11类不宜再作问题反映，或需结合形势发展重新分析定性的问题；根据中央和审计署对科研经费审计的有关要求，编发了第8期简报，对科研经费审计发现的常见问题进行了归纳，逐一研究分析，区分不同情况明确定性处理原则，促进审计工作更好地服务科技创新。通过引导，在2016年山东省审计厅开展的审计项目中，审计人员逐渐转变了以往简单套用法规的审计思路，能够从问题的起因和后果客观分析问题，明确了职责，有效促进了审计质量控制。

——积极强化审计队伍建设。审计队伍是审计质量的保障，是解决审计工作面临的各种困难和问题的关键。一是抓好领导班子的建设。为激发审计机关领导干部抓质量的积极性，树立质量意识，山东省审计厅举办全省审计系统“新常态新理念”专题研讨班，把市县审计机关“一把手”和省厅各处室单位负责人召集在一起分析研究形势对策，宣讲审计质量的最新理念，促使领导同志真正重视审计质量，进一步改进审计业务工作，规范审计行为；每年安排一至两期领导干部培训班，把审计质量管理课程融入到培训中，围绕审计质量进行交流互动，扩大各级对审计质量的认同感；开展了十佳县审计局局长评选活动，着重提高抓质量、抓成果在评选标准中的分量，从导向上深化了审计质量控制的重要性；将审计质量的成果作为评价审计机关工作的重要标准，对济南市长清区、商河县、齐河县等荣获全国地方优秀审计项目的县级审计机关进行大力宣传、树立榜样。

二是抓业务人员的能力提升。一方面，立足于打造审计铁军，加强一线业务人员的建设力度，实施“强基层铸铁军”工程，把占全省审计人员的75%以上的县级审计人员作为重点，增强审计监督的整体合力和独立性。另一方面，统筹人力资源管理，在全省统一组织项目和省管干部经济责任审计等大项目中，广泛采用多种审计形式，锻炼审计队伍。通过大项目的实战历练，不仅审计质量得到显著，也促使一大批优秀人才脱颖而出。成立电子数据审计处和大数据审计工作领导小组，统领全省数字化审计工作。制定了数据分析团队建设方案，明确在省市审计机关设立数据分析岗，构建了由60多名骨干组成的分析团队，对重大审计项目给予支持，打造了战略谋划、精准制导、灵活机动、有效打击的“数字化战略支援部队”。

三是抓好审理队伍的建设。自2015年以来，每年通过视频转播方式对全省的审计法制审理人员进行集中培训，聘请审计署法规司的领导、有关专家、教授授课，提升法制审理能力水平。制发法制工作要点，专门对强化审理队伍提出要求，市局专职审理人员不应少于3人，30人以上的县局专职审理人员不应少于2人，30人以下的县局专职审理人员不应少于1人，而且专职审理人员应当具备5年以上审计业务工作经历和相应的审理工作能力。并将审理队伍建设作为审计质量检查的一项重要内容。目前，山东已经建立了包括30多人的审理人才库，定期开展理论研讨和业务练兵活动，骨干法制队伍，为做好全省审计法制工作奠定基础。

——加大审计质量检查力度。山东省审计厅每年组织开展全省审计质量检查，及时发现审计质量存在的突出问题并通报检查结果。2015年，采取填报调查表与实地抽查相结合方式，对17市的审计质量进行了检查，对查出的共性问题进行汇总并在全省范围内通报。2016年，改进了检查方式，将集中检查和实地检查结合进行，首先集中抽取了市、县90个审计项目，抽调20名市县法制人员在省厅集中检查，明确规范要求，每个项目现场打分，对检查人员也实施现场培训；集中检查结束后，针对存在的问题，又组织力量到8个市和16个县进行了实地检查，进一步查找审计质量问题根源，从源头上研究解决措施。

——优化审计项目评优机制。山东省审计厅高度重视争创优秀项目工作，将其作为提高审计质量的有效途径。对照审计署优秀审计项目评选标准，该厅修订完善优秀项目评选办法，出台了《关于争创优秀审计项目的指导意见》，修订了优秀项目评选办法，引导各级审计机关提高创建优秀项目的积极性。注重发挥优秀项目的先进典型引领示范作用，每年组织对全省选报项目进行集中评分、集中选拔，对照审计署评比办法，明确最新要求，客观评价项目优劣、深入交流评比心得，并通过举办优秀审计项目巡展、报告点评、经验介绍、每年通报评优结果等方式，营造争先创优良好氛围，引导各级审计机关对照优秀项目，查找审计质量上存在的问题与不足，以点带面，推动全省审计质量整体提升。2016年，该厅启动了审计质量负面评价制度，对严重违反审计程序、超越审计权限的审计项目加大警示力度，对严重审计质量问题实施一票否决。

经过几年的艰辛探索，山东省在审计质量控制方面积累了一些经验，取得了一些成绩。但随着形势的不断发展变化，社会各界对审计质量的要求越来越高，审计风险也在逐步加大，山东省在审计质量控制方面也面临不少困难和挑战。对此，马青山厅长告诉记者：下一步，山东省各级审计机关将认真学习贯彻党的十八大六中全会精神，认真落实审计署对审计质量控制的决策部署，学习借鉴兄弟省市区的好经验、好做法，深入研究新形势，积极应对新问题，扎实做好审计法制工作，健全完善全省审计质量控制标准，不断提升全省审计工作水平。