填补制度空白 力促损害担责——对《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》的解读

　　我国经济持续快速发展带来的环境污染与生态破坏日益加重。一般而言，有3种模式来应对经济发展过程中所带来的环境问题。

　　第一种模式主要是以民法、刑法的适用为主，这种应对机制以司法权的行使为主导，通过民事赔偿或者追究刑事责任等方式救济受害人、惩罚污染者。但是传统的民法和刑法手段往往偏重环境污染和生态破坏对人和物的损害的事后救济，对环境和生态本身造成的损害往往被忽视，得不到有效救济。

　　第二种模式是国家大量运用行政管制措施，尤其以命令和控制为主。国家通过制定排放标准和技术标准等各种环境标准来管理环境。排放标准是政府设定的企业排污量的上限，技术标准是要求市场活动者采用规定的生产工艺、技术或措施。

　　第三种模式是采取多种措施，即所谓“多元应对模式”，结合市场和法律应对环境问题。此种模式中政府采取污染许可交易、税收、污染费等措施。民主协商式、合作式的管理模式逐渐形成，用以取代以往的强制式、对抗式的行政管理模式。

　　以上3种模式所采取的应对环境问题的措施取得了一定的成效，然而这多种模式所采取的措施往往都着重于对生活在环境中的人的利益的保护和救济或者对责任人的惩罚，忽视对受损的生态环境进行足额赔偿和修复。《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下称方案）的出台是对我国现有立法和制度的突破，它弥补了我国生态环境损害赔偿法律制度的空白，也为我国未来环境保护制度建设指明了努力的一个方向，笔者欲从以下几个方面对方案进行解读。

　　方案弥补了公法管制与私法救济中的制度空白

　　环境行政管制是应对环境问题的重要一环，政府在环境的治理过程中有着不可推卸的责任。我国目前已经出台了大量的环境法律，规定了诸多环境保护的制度，如环境影响评价制度、三同时制度、排污许可证制度、排污收费制度、环境标准制度、环境监测制度以及限期治理制度等。环保行政机关可以采取诸多的环境管制措施以达到环境管制之目的。新修改的《环境保护法》加入了按日连续处罚的规定，更是体现了政府打击环境污染行为的决心。

　　环境损害一旦发生，受害程度可能非常深，范围较广，时间持久。因此环境立法的目的更在于事先防止这些损害或者危险的出现。现代环境法律和政策体系应当是按照“预防→管制→救济”这一逻辑顺序构建，以预防原则作为首要之原则。行政机关采取管制措施带有一定的预防性，制定排污标准目的就是为了期待管制者的排污限制在标准以内。然而，现实中环境遭到破坏的情况屡见不鲜。但是无论是公法层面国家机关对行为人所采取的行政处罚措施甚至是刑事责任的追究，还是私法层面的民事救济等措施，这些措施的采取往往仅限于对违法者的行政或刑事责任的追究，以及对具体受害者民事权利的救济。除了《海洋环境保护法》对海洋生态环境损害赔偿做出了规定，其他生态环境本身的损害赔偿没有任何法律规定。

　　鉴此，以环境污染、生态破坏导致的生态环境要素及功能的损害，即生态环境本身的损害赔偿为目的，方案规定在出现以下3种情况时，将依法追究赔偿义务人的生态环境损害赔偿责任：一是发生较大及以上突发环境事件；二是在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的；三是发生其他严重影响生态环境事件。

　　方案的制定说明，除了环境和生态所具备的经济价值以外，环境和生态本身的生态功能价值越来越得到强调。生态环境损害赔偿责任的承担方式是以义务人采取相关的修复措施为主，在不能修复的情况下，综合考虑经济利益的填补，对生态环境损害所造成的经济和非经济损失予以全面赔偿。此规定说明方案的核心目的是为了对遭到破坏的环境和生态的本身进行修复。因此，出台此方案正是为了针对我国现行法律在环境和生态损害赔偿责任范围这方面的空白所做出的回应。

　　行政磋商与司法保障

　　现代行政管制国家中，国家行政管制的事务数量不断增加，专业性不断加强。为了达到管制目的，行政机关所采取的行政措施的种类也不断增加，除了强制性行政措施，行政机关也可采取合作性、协商性、弱权性的行政管制措施，甚至是激励性的行政措施，以达到相关的管制目的。行政机关可同行政相对人之间的关系不再是一种对立的关系，而更多的是一种合作和协商的关系，民众有更多的机会参与到行政管制中。此种合作性、协商性的行政手段在方案中也得到了彰显。方案中引入了有关生态环境损害的行政磋商制度，鼓励赔偿权利人主动与义务人进行磋商。简而言之，试点地方政府作为赔偿权利人同赔偿义务人可就生态环境损害修复与赔偿进行行政磋商，磋商内容包括：损害事实与程度、修复启动时间与期限、赔偿的责任承担方式与期限等。

　　除了带有合作和协商性质的行政磋商，方案就司法机关如何介入到生态环境损害赔偿的程序也做出了规定。方案规定，有关生态环境赔偿的行政磋商协议具有确定力和拘束力，但是若经过行政磋商双方没有达成有关损害赔偿的协议，试点地方赔偿权利人可以向人民法院提起诉讼，追究赔偿义务人承担生态环境损害赔偿责任。试点地方政府赔偿权利人也可以不经过行政磋商直接向法院提起诉讼。因此，方案的这一规定，为司法机关介入生态环境损害赔偿的程序提供了政策依据。

　　近几年，我国在环境司法层面有诸多新的举措。在立法方面，我国通过对1989年《环境保护法》的修正案，加入了公益诉讼条款；在法院机构设置方面，除了地方成立诸多环保专门审判法庭，最高法院于2014年6月也宣布成立专门的环境资源审判庭。考虑到生态环境损害赔偿案件具有高度专业性，方案规定试点地方人民法院成立环境法庭或者指定专门法庭审理生态环境损害赔偿的案件。

　　试点地方省级政府需要明确环境公益诉讼与试点地方赔偿权利人同赔偿义务人之间的磋商，以及生态环境损害赔偿诉讼之间的关系。环境公益诉讼同生态环境损害赔偿诉讼是两种各具特点的诉讼。首先，提出这两种诉讼的原告不同。环境公益诉讼的原告是具有一定资格的环境保护团体，而生态环境损害赔偿诉讼的发动者是得到国务院授权作为赔偿权利人的试点地方省级政府。其次，在诉讼发起时机上，环境公益诉讼没有备选程序。而生态环境损害赔偿诉讼的提起，既可以是在试点政府赔偿权利人同赔偿义务人之间有关索赔的行政磋商没有形成赔偿协议的情况下提起诉讼，也可以直接提起诉讼。再次，在诉求上，环境公益诉讼更多的是保护公众的财产和人身利益，而生态环境损害赔偿的诉讼目的是在于要求赔偿义务人对生态环境本身造成的损害进行赔偿。

　　赔偿义务人对生态环境的损害往往会损害社会公共利益和公民个人的利益，因此在制度的实际操作中，赔偿义务人可能面临3种诉讼：环境公益诉讼、环境私益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼，甚至可以出现3种诉讼共存的情况。如何节省司法资源，做好这几种诉讼之间的衔接，高效地处理这3种诉讼的关系是试点地方省级政府今后相关制度构建的重点和难点。

　　方案中规定的诉讼制度体现了司法机关在生态环境损害赔偿中应当具备的地位和作用，这对试点地方已经成立的环境专门审判法庭提出了新的挑战。这是一个开端，也是环境保护议题在我国将来发展的一个方向。法院应当增强其在处理这些案件上的力度，以应对将来可能出现的相关案件。同时，如何处理好几种诉讼之间的关系也是将来在相关制度构建中需要重点关注的。

　　试点地方政府制定和完善相关具体制度

　　从方案的有关规定可以看出，在试点期间，相关具体制度的构建是在试点地方省级政府层面进行的，并且试点政府在构建具体配套制度的过程中有较大的空间，可以有相当的作为，但是需要在现存法律所允许的框架下进行。

　　一、作为赔偿权利人启动索赔程序

　　生态环境损害赔偿权利人是代表政府同赔偿义务人进行行政磋商或者提起生态损害赔偿诉讼的主体。方案规定试点地方省级政府经国务院授权作为其行政区域内生态环境损害赔偿权利人，指定相关部门或者机构负责生态环境损害赔偿的具体工作。

　　试点地方省级政府应当制定生态环境损害索赔启动条件、鉴定评估机构选定程序、管辖划分、信息公开等工作规定，明确环境保护、国土资源、住房城乡建设、水利、农业、林业等相关部门之间的职责分工，并建立对生态环境损害索赔行为的监督机制。

　　二、设立生态环境损害评估机构

　　生态环境损害的评估可谓生态环境损害赔偿的核心，是试点政府赔偿权利人提出索赔的依据，可以类比为民事侵权诉讼中的“事实上的损害”，因此生态环境损害评估是追究赔偿义务人生态环境损害责任的关键。

　　对生态以及对生态环境损害的界定是一项具有高度科学性的任务。国家层面，环境保护部建立统一的生态环境损害鉴定评估技术标准体系框架和技术总纲，会同相关部门出台或者修订生态环境损害鉴定评估的专项技术规范，建立相关的数据平台。地方层面，试点地方省级政府应当加快推进生态环境损害评估机构建设，组建专业生态评估队伍，形成评估能力，并做好与司法程序的衔接。

　　三、构建管理生态环境损害赔偿资金的配套制度

　　生态环境损害赔偿资金主要是用于支持生态环境损害调查、鉴定评估、修复、替代修复等费用。试点地方省级政府应探索构建生态环境损害强制责任保险机制、生态环境损害恢复保证金制度、企业或者行业环境损害责任信托基金制度。方案为试点地方省级政府在生态环境损害赔偿资金制度的构建上指明了大方向，试点地方省级政府在这些资金制度的构建上有一定的裁量空间。

　　四、试点地方法院完善相关诉讼制度

　　生态环境损害赔偿的案件应当是由试点地方的环境资源审判庭或者专门法庭进行审理。试点地方法院要研究生态环境损害赔偿需要的诉前证据保全、先予执行、执行监督等制度，并且根据试点情况提出有关生态环境损害赔偿诉讼的立法建议和相关的司法解释。

　　此外，试点地方政府可以根据生态环境损害赔偿工作进展的情况和需要，提出细化赔偿范围的建议，开展环境健康损害赔偿探索性研究与实践。同时，可以根据需要扩大生态环境损害赔偿义务人的范围，并提出相关立法建议。

　　公众参与和信息公开

　　政府在环境事务方面的政策决定之时，应致力于促进社会上相关利害当事人的参加。公众参与到环境政策的意识形成过程，不但有助于多元意见的整合，更可消除公众对国家环境管理行为的种种不安与疑虑，促使公众于环境决策之前阶段，可依其自主意志尽早调整其与环境相关的行为方式，则环境政策之目的即可因此而同时达成，而无须再由国家发动强制、侵害性措施。公众参与环境决策，一方面可以集思广益，广纳资讯，通过适当的公众参与，可以及早发现环境决策中的问题、厘清问题的深度和广度，同时因为决策的过程中已经融入了公众之意见，决策在执行的过程中也会比较顺利，因此从这个角度来讲，公众参与具有提升行政效率的功能；另一方面，在民主法治理念不断加强的现代行政管制国家，政府在行政程序中提供利益相关者参与的机会，可以满足利益相关人的知情权以及意见受到尊重的权利，也可以提升行政决策的正当性。

　　公众参与的前提是公民宪法上两大权利应当得到保障：获取信息的自由和结社的自由。民主法治社会中政府负有公开政府信息的义务，公民享有知情权，这些权利也都是宪法上所规定的基本权。除了政府的信息公开，在美国等法治健全的国家还规定了居民有向污染企业请求公开其排污等信息的权利，所谓“社区知情权”。这种权利在美国《超级基金法修正及再授权法案》（Superfund Amendment and Reauthorization Act）中的“紧急规划与社区知情权条款”（Emergency Planning and Community Right-To-Know Act）有相关规定。国家对企业的审查及监控密度降低，转移给企业本身自我负责任，将企业内部环境组织在生产时所产生的环境污染向主管机关呈报，并将信息公布于众。企业组织公开呈报义务也符合合作原则，是合作原则在环境法制度上的具体体现。我国的新环保法第五章明确规定了信息公开与公众参与，以高位阶法律的形式确定了在环境管制过程中的公众参与和信息公开原则。

　　在这方面，方案的相关规定也彰显了公众参与和信息公开的原则。如方案明确规定，在生态环境损害赔偿的过程中，应当优化创新公众参与方式，邀请专家和公众参与生态环境修复或者赔偿磋商工作，强化公众意见反馈处理。此外，有关生态环境损害调查、鉴定评估、赔偿、诉讼裁判文书和生态环境修复效果报告等信息都应当予以公开，以保障公民的知情权。

　　总之，方案的出台对我国建设生态文明社会具有重要意义，弥补了我国现行法有关生态环境损害赔偿法律制度上的空白，为我国将来的环境保护相关制度建设指明了方向。但是方案中诸多具体制度的制定和实施还有待试点地方省级政府的具体落实，试点政府在制定和落实相关制度的过程中应当依托现有资源，在现行法所容许的范围中进行。生态环境损害赔偿过程中离不开行政和司法两类机构，在具体的制度构建中应当做好与现行制度的衔接和配合。此外，在生态环境损害赔偿的制度构建中也不能忽视公众的角色，公众参与和信息公开原则既有助于提高行政决策的正当性，也有利于提升制度实施的效率。（复旦大学环境资源与能源法研究中心主任  张梓太）