大力推动文化法治建设 开创文化法治工作新局面

法治是现代文明社会最科学的治理方式，是我党治国理政的基本方式，是实现国家长治久安的必由之路。2014年10月20日至23日，党的十八届四中全会胜利召开，这次会议是我们党第一次以依法治国为主题的全会，会议审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），也是我们党和国家第一次以依法治国为主题作出的决定，具有重要的里程碑意义。

文化改革发展离不开坚实的法律保障。十八届四中全会的召开，为我们推进依法治文指明了方向。未来一个时期，推动法治建设将是全党全社会工作的重中之重，我们要抓住机遇，立足文化改革发展的新成果，乘势而上，有所作为，大力推动文化法治建设，为文化发展提供有力的法治保障。

一、文化法治建设的基本情况

（一）文化法规体系初步建立

文化法律法规体系是中国特色社会主义法律体系的有机组成部分。改革开放以来，文化领域的制度建设从无到有，从零散到渐成门类，逐步建立起了覆盖文化遗产保护、公共文化服务、文化市场管理、知识产权保护、文化产业发展等领域的法规体系。目前，与文化部关系密切的法律有5部，行政法规有10多部，与文化工作密切相关的地方性法规140多个，地方政府规章50多个，文化部现行有效的部门规章29个。这些法律、法规和规章的颁布施行，有力地保护了我国丰富多彩的文化遗产，维护了文化市场的健康发展。为适应社会主义市场经济发展需要，还及时修改了现行文化法律法规，如对《文物保护法》进行细化和完善，按照行政审批制度改革要求修改《营业性演出管理条例》等。文化法律法规的立、改、废是一个有机整体，共同推动了文化体制改革的不断深化，促进了社会主义文化的繁荣发展。

（二）文化执法力度不断加强

文化执法与文化立法相辅相成，缺一不可。在文化执法方面，我们首先集中力量推进文化市场综合执法改革，目前已经完成了文化市场综合执法体制的重大调整。全国列入改革范围的403个地级市以及2594个县（区）已全部完成综合执法机构组建工作，综合执法人员达3万余人，92%的地区已完成了委托执法或授权执法的行政确认工作。文化部还从自身职责出发，通过制定《文化市场综合行政执法管理办法》等方式，不断推动文化市场综合执法规范化建设。同时，我们多次开展执法检查，对《文物保护法》、《非物质文化遗产法》等的实施情况进行了检查，查找法律实施中存在的困难和问题，为下一步工作提供了扎实的依据。

（三）政府职能转变成效明显

国务院2004年印发的《全面推进依法行政实施纲要》，将转变政府职能作为一项重要任务。为加强政府职能转变，文化部一方面积极深化行政审批制度改革，简政放权，从2002年起陆续取消行政审批项目28项，下放11项，划转5项，仅保留4项行政许可项目，取消和下放的项目比例在国务院各部委中名列前茅，并且在加强事中事后监管方面出台了一系列政策措施；另一方面不断加强法制宣传教育，从体制机制上提高依法行政水平，以贯彻落实法制宣传教育第六个五年规划为抓手，加强队伍建设、平台建设和机制建设，不断增强文化系统领导干部和工作人员的宪法意识、依法行政意识、公民文化权益保障意识、知识产权和文化遗产保护意识，提高学法用法能力。

文化法治工作虽然取得了一定进展，但也仍然存在很多不足。一是在文化法规体系建设方面，文化立法层次仍然较低，文化领域法律很少，大部分为法规和规章；文化建设各领域立法不平衡，现行文化立法主要集中在文化遗产保护和文化市场管理方面，其他领域的立法较少；文化领域至今没有一部统领全局的基础性法律。二是在文化执法方面，文化市场综合行政执法法律保障仍不充分，执法的有效性受到影响，与文化执法面临的重要任务及文化市场综合行政执法队伍承担的重大责任不相适应；三是专业化的文化法治队伍数量太少。据统计，全国只有40%的省级文化部门设有法规处或政策法规处，在政府职能转变的大背景下，难以满足文化发展对政策法规工作的需求。

二、推动文化法治工作的主要思路

结合十八届四中全会精神和文化法治工作实践，我们在推动文化法治工作时主要有以下三点基本思路。

（一）培养法治思维是基础

法治思维是依法行政、建设法治政府的基础。《决定》明确提出，要“提高党员干部法治思维和依法办事能力”。推进文化建设，要将法治思维贯穿始终，开展任何工作首先都要寻找法律依据，如果没有法律依据、法律依据不足或者法律已经不符合改革要求，就要加紧制定相关法律，而不能满足于依据已有的工作经验和文件。培养法治思维，就是要在文化系统贯彻重视制定法律、依靠法律、遵守法律、运用法律的思维模式，形成依法治文的正确观念，从思想上保证四中全会精神在文化领域落地生根。

（二）完善法律体系是重点

《决定》明确要求“建立健全坚持社会主义先进文化前进方向、遵循文化发展规律、有利于激发文化创造活力、保障人民基本文化权益的文化法律制度”。依法治文首先要解决文化建设有法可依的问题。要以加强文化立法为重点，建立起以《公共文化服务保障法》、《文化产业促进法》等文化领域基本法为基础，覆盖文化遗产保护、公益性文化事业保障、文化产业发展、文化市场规范、对外文化交流等文化建设各主要领域的完备的法律法规体系，实现各领域立法工作的平衡发展。要抓住四中全会的有利契机，分清轻重缓急，加快文化立法进程，提高文化立法质量，处理好全面推进和重点突破、中央统一立法和地方先行先试、改革创新与循序渐进的关系。在立法过程中，要时刻保持国家意识和大局意识，从推动国家整体事业发展的高度出发，破除部门利益的限制，最大程度上调动和协调各方面力量，形成完善文化法律法规体系建设的合力。

（三）强化法律实施是关键

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。《决定》中提出，“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制。”具体贯彻到文化领域，就是要加强文化执法工作，解决执法环节薄弱的问题。必须多管齐下，一是要通过立法或修法，进一步明确执法队伍的法律地位，更加有力地保障执法有效性，同时使有关法律法规的规定更加明确、具体和科学；二是要通过司法解释、行政复议、司法判例等形式，提高执法一致性；三是要通过建立各地、各部门之间科学、合理、高效的执法联动机制，各负其责，真正做到不缺位、不失位、不越位。只有不断推进立法与执法的有机统一，才能有效维护法律权威，全面提升文化法治工作水平。

三、加强文化法治工作的重点任务

下一步，文化系统将以四中全会精神为指导，加快建设中国特色社会主义法治体系，开创文化法治工作新局面。主要包括以下五项任务：

一是要加快推动文化立法，健全完善文化法规体系。充分发挥立法的引领和推动作用，以提高立法质量为核心要求，推进文化领域重点立法项目立法进程，填补立法空白。加强文化领域基本法研究，积极推动《公共文化服务保障法》立法进程，研究推动《文化产业促进法》立法有关工作。重点推动《公共图书馆法》等条件较为成熟的文化立法项目尽快出台。根据国务院行政审批制度改革要求，抓紧修改《营业性演出管理条例》、《互联网上网服务营业场所管理条例》、《娱乐场所管理条例》等相关法律法规，增强法律法规的及时性、针对性、有效性。坚持科学立法、民主立法，妥善处理好文化立法与文化体制改革之间的关系，通过座谈会、论证会、听证会、书面征求意见等多种形式和渠道，广泛听取意见，拓展社会公众参与文化立法的途径。健全专家咨询论证制度，充分发挥文化部文化法制专家委员会的作用。继续实施文化部年度立法计划制度，建立立法计划执行情况评估机制，完善立法体制机制。

二是要加强依法行政，坚持转变政府职能。着力推动文化行政部门职能转变，提高权力透明度和政府公信力。进一步推动文化系统行政审批制度改革，以加强事中事后监管为重点，“放管结合”，做到权力下放，监管跟上，服务提升。规范地方行政审批行为，提高审批工作效率。进一步加强依法行政能力，健全依法决策机制，加强对重大决策的合法性审查，规范应对行政复议、行政诉讼等行为，完善促进文化系统依法行政的内部监督机制。进一步健全完善和继续实行文化部常年法律顾问制度，提高科学决策、依法决策的水平。制定出台《关于加强文化系统知识产权工作的指导意见》，建立健全文化系统知识产权工作体系，研究设立文化知识产权服务中心和文化知识产权研究中心。全面推进政府信息公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。适时召开全国文化法制工作会议，全面部署文化系统法制工作。

三是加强法制宣传教育，培养法治思维。以十八届四中全会精神为宣传核心，在文化系统组织“文化法学名家”系列讲座，对十八届四中全会精神进行深入解读。引导创作一批弘扬依法治国、法治精神的文艺作品，在全社会宣传营造守法光荣、违法可耻的良好氛围。通过培训、办刊、建立平台等多种方式，培养文化系统领导干部和工作人员的法治思维，培养遵纪守法、依法办事的荣誉感和使命感，提高学法用法能力。将是否具有法治思维、能否做到依法行政和推进法治建设能力作为考察干部重要方面。

四是提高文化执法水平，营造守法诚信经营的良好市场环境。加强文化市场监管水平，进一步深化文化市场综合执法改革，为综合执法提供更加有力的法律保障。严格规范公正文明执法，继续实施《文化市场综合执法能力提升三年（2014年-2016年）行动计划》，提升执法能力。改进重大案件管理工作。依法惩处各类违法行为，加强网络文化市场违法经营活动查处工作。推动全国文化市场技术监管与服务平台建设和应用，为市场准入、动态监管、综合执法和公共服务等提供技术支撑。加强文化市场信用体系建设，制定信用管理规章制度，建设艺术品征信系统和演出信用系统，建立健全文化市场守信激励和失信惩戒机制。发挥文化市场领域各协会行业自律作用，制定娱乐场所经营规范和演出经纪人员从业规范，推动中国艺术品经营行业协会成立。

五是健全组织机构，加强文化系统法治人才队伍建设。推动在文化部各业务司局、各直属单位和各地文化厅局建立政策法规研究机构，负责本业务领域和行政区域内的法治建设，在全系统形成共同推动法治建设的合力。以文化法制联络员队伍为依托，建立一支高素质、懂法律、能力强的文化系统法治人才队伍，加大培训力度。在现有的人才队伍中选择骨干力量，结合未来五年的立法规划和重点立法项目进行重点培养。充实完善文化部文化法制专家委员会，建设文化新型法制智库，充分发挥外脑资源在决策参考、立法咨询、项目论证等方面的作用。

深入学习贯彻党的十八届四中全会精神，是文化系统当前和今后一个时期的重要任务。我们将努力把全会精神转化为推动文化改革发展的强大精神动力，抓紧谋划部署全面推动文化法治工作的各项工作，进一步增强进取意识、机遇意识、责任意识，推动文化法治工作再上新台阶，为文化改革发展保驾护航！

（作者系文化部政策法规司司长饶权）