稳妥推行农村土地股份制改革的思考

　　集体土地产权制度改革应该是有效途径。

　　探索在农民转变为市民过程中改变过去对土地主要由占有、使用为主要是获取收益，从而实现既促进土地要素优化配置、合理利用，又切实保护农民土地权益、增加农民财产性收入的目标。

　　一、我国集体土地产权制度存在的问题

　　现行集体土地产权制度在主体、权能、保护等方面还存在一些问题，主要表现在：

　　（一）集体土地所有权行使代表不明确，成员资格界定也不规范。虽然村民小组、村和乡（镇）三类农民集体并存的主体格局基本稳定，但大多数农村集体经济组织名存实亡，村民小组比较弱势，乡村两级以管理权替代财产权的现象突出；成员资格缺乏明确界定，农民无法充分体现成员权。

　　（二）土地产权的二元格局明显，集体土地权能残缺不全，重占有、使用权能，收益、处分权能严重残缺。集体土地产权受到特殊限制，除用途受限外，权能完整性被严重破坏，收益分配不够合理；承包经营权的物权属性未能完全体现，包括宅基地在内的集体建设用地使用权以转让、出租、抵押等方式进入市场的渠道不畅。

　　二、各地推进土地股份制改革的实践探索实践

　　随着土地价值日益凸显，以珠三角、长三角等广大地区为代表的广大农民群众实现集体土地财产权益的愿望日趋强烈，集体土地入股为主的农村土地股份制应运而生。

　　据调查，目前全国已有17个省（区、市）进行了农村土地股份制改革，占全国省份的55%。这些省份开展农村土地股份制改革的时间节点、背景和模式不尽相同，但都是以农村集体土地（单独或结合资金等其他要素）入股，由设立的经济实体对入股集体土地等要素实行统一经营，并采取按股分红等分配方式的股份制或股份合作制的经济制度。

　　农村土地股份制改革主要有两种模式：一种是以集体建设用地为主的模式；另一种是以农用地为主的模式。以集体建设用地为主的农村土地股份制改革，一般都基于农村人多地少、发展农业难致富和工业化、城镇化的推进需要寻求新的用地空间等因素而产生。

　　基本都包括量化资产、配置股权、确定权能、健全管理和按股分红等步骤，其成效主要表现为：通过在集体土地上建设厂房进行招商引资以及实施土地整治增加建设用地指标，支撑工业经济发展；股份经济组织也有实力投入资金为农民提供公共服务、社会保障和社会福利，使农民享受更多保障；股份制改革的推行使集体经济组织和农民获得了更多土地增值收益，增加了农民非农收入，壮大了农村集体经济，使集体有发展、农民得实惠。

　　以集体农用地为主的农村土地股份制改革，一般都基于农民种地意愿不高、农业规模经营需求等因素而产生，做法与集体建设用地为主的股份制改革步骤基本相同，其成效主要表现为：

　　通过土地股份合作社的运营，增加了农业产出，亩产平均产量普遍高于农民自种；通过规模经营和机械化耕作，单个农户的亩均经营管理成本大幅下降，有的可以降低一半以上成本；入社农户在农地上的平均收入水平大幅提高，加上劳动力得以解放、安心外出务工的收益，农户收入大幅增加。

　　当然，农村土地股份制改革的推行也面临一些问题、存在潜在风险。一是集体经济组织成员权难界定，股权争议多；二是农村土地股份经济组织法律地位不明确，持续经营难；三是农村集体土地流转无法律依据，存在突破规划计划、违法用地的情况；四是农村土地股份经济组织政经不分，存在损害股东权益的风险；五是农地非农经营，种植非粮化的风险。

　　三、对农村土地股份制改革的基本判断和认识

　　尽管农村土地股份制改革存在一些问题与潜在风险，但主要是改革不到位、政策不配套造成的，总体来看，农村土地股份制改革利大于弊，有利于固本强基，是统筹城乡发展的有效途径，有助于巩固和加强党在农村的执政地位，有助于解放和发展生产力、促进农村经济发展，有助于加强农村社会管理、破解“三农”问题。

　　（一）坚持了土地公有制、兼顾了效率与公平，有利于巩固党在农村的执政地位。

　　长期以来，农村集体土地过于强调生存保障功能，土地无偿取得，利用效率低下，生产要素的本质被严重忽略，权能受到法律严格限制，群众得不到更多的实惠，影响农村繁荣稳定。各地顺应市场发展需要，对农村土地股份制改革两种模式的探索都不改变农村土地集体所有的现状，由股份而来的财产权与集体成员权直接对接，保留了土地公有制的内涵。

　　集体土地产权的股份化改造平衡了效率与公平价值，通过土地股份经济组织运营股份，实现了土地资源市场配置的效率目标；制订的章程一般都注意平衡新增成员与原有成员的利益关系，实践中还为提供公共服务明确相应措施，保障了公平目标的实现。

　　这些改革探索使集体成员因共同目标重新团结并参与决策，集体的公共服务功能因公用资金等方面的支持得以落实，农村集体经济组织焕发了“青春”，为稳固党在农村执政提供了抓手，巩固了党在农村的执政地位。

　　（二）完善了农村基本经营制度、有效处理了“统”与“分”的关系，有利于深化党在农村的基本政策。

　　以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是党在农村政策的基石，农村土地股份制改革丰富了其实现形式，以全新方式展示了“统分结合”的制度功能。

　　鉴于上世纪90年代以来，“统”偏重政治管理、轻视经济运营，“分”引发经营决策随意、土地利用效率低下，矛盾日渐突出；农村土地股份制改革的探索改变了传统经营方式，成员权变股权，将原来集体经济组织的松散结合转变为紧密的利益共同体，将过去集体所有、农民家庭分散承包转变成农民持有股份、集体经营的新双层体制。

　　实践中，重大经营决策一般交由全体股东决议，“分”的层次由农民个体直接运营转变为间接参与，“统”的层次由服务功能转变为对股东意志的执行。农村土地股份经济组织的主体定位不同于政经不分的传统农村集体经济组织，丰富和发展了农村基本经营制度，使党在农村的基本政策能够得到有效落实。

　　（三）尊重了农民意愿、维护了农民权益，有利于贯彻落实以人为本的科学发展观。

　　农村土地股份制改革明确了集体土地所有权的实现方式，为农民权益最大化提供了路径，并为少数基层干部侵害农民权益构建了一道防火墙。集体土地产权的股份化改造撬动了农村土地内含的经济利益，按股量化到集体成员使过去虚置的、抽象的集体所有转变为具体的、实实在在的按“股”所有，让集体成员的利益分享权落到实处，新增人口的权益也无需调整土地，通过为其设置股权即可实现。

　　农民群众意愿也可以在成立土地股份经济组织、拟定章程时自由表达，并通过行使参与、决策、监督等权利予以实现。实践中，土地股份经济组织对外以营利为目的，对内由股东决策，在章程规制下，非股东不能参与经营决策、盈利分红，有效防范了农村基层组织政经不分情形下，少数基层干部凭个人意志侵犯集体成员合法权益的情况。

　　（四）促进了生产要素、公共资源在城乡之间的均衡配置、自由流动，有利于城乡经济社会统筹发展。

　　一方面，农村土地股份制使集体土地回归生产要素本质，通过土地要素遵循市场规则自由流动，为就地城镇化找到了突破口。通过虚拟股份集中农户手中分散的实物土地，便于接纳外来资金、技术和劳动力，引进先进经营理念，集聚各类生产要素进行生产经营，在坚持用途管制、防范无序非农化的基础上，集体建设用地为主的农村土地股份制改革有利于加快农村工业化、就地城镇化。

　　另一方面，农村土地股份制有利于实现农民的市民化，农民享受公共服务的城镇化。实践中，集体建设用地为主的农村土地股份制改革提供了更多非农就业机会，农村剩余劳动力可在当地参与土地股份经济组织经营活动，也可在获得土地收益转化的财产性收入后向其他产业流动，并且随着土地股份经济组织的壮大，也有能力将获得的部分收益用于建设公共设施、提供社会服务，促进农村“人口”的就地城镇化。

　　（五）推动了农业适度规模经营和农业现代化，有利于保护耕地和保障国家粮食安全。

　　以农用地为主的农村土地股份制改革的实施将零散土地整合连片，有助于提高农业机械化程度，推进农业经营的规模化与产业化，促进农民的技术化与职业化，提升农业劳动生产效率，解放大量农村劳动力，吸引社会资本投入，从而助推以集约化、专业化、社会化为表征的农业现代化。

　　随着农业适度规模经营和农业现代化的发展，土地利用效率和农业效益大大提高，若再辅之以国家加大种粮补贴，纠正擅自改变农业生产结构而出现的大规模过度非粮化的倾向，粮食增产可期、农民增收有望，既有利于保障国家粮食安全，又能够调动起各方保护耕地的积极性。

　　一方面，土地股份经济组织的利益需求，促使入股农民增强保护耕地的积极性，促使经营者提高生产效率、增加粮食产出、提升生产质量。另一方面，新型集约高效农业发展所带来的经济和社会效应，促使政府重视高标准基本农田建设，加大农业补贴，保证粮食种植投入和基本产量稳定，开启耕地保护由“量的制约”到“质的提高”的扩展，为国家粮食安全提供制度保障。

　　四、深化农村土地股份制改革的思路和建议

　　农村土地股份制改革实质上是集体土地产权制度改革的一种表现形式，也是集体土地财产权的有效实现形式，保障和促进其持续健康发展，必须从整体上把握和推进集体土地产权制度改革。

　　要实现到2020年全面建成小康社会的宏伟目标，就必须以更大决心和勇气推进包括农村土地股份制在内的集体土地产权制度改革，最终建立起明晰确认土地所有权，限制土地征收权，规范搞活土地使用权，保障土地所有者收益权，强化土地用途管制权，产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度。

　　（一）农村土地股份制是新型城镇化和农业现代化的有效途径，需要从集体土地产权制度改革整体上进行把握。

　　1、把握农村土地股份制改革的基础条件。农村土地股份制是在经济社会发展成熟到一定阶段、内外部条件相结合而催生的制度安排。农村土地股份制改革搞得好的地方一般具备一定基础和条件，如：经济较发达、产业基础好、市场化程度高、农民非农就业机会多，农村社会保障体系基本建立、农村基层治理比较规范、农民民主自治意识强，基本明晰了土地产权、摸清了集体资产家底，等等。

　　2、理清农村土地股份制改革的思路。农村土地股份制改革的思路是：在坚持农村集体土地所有制、落实规划管控与用途管制、遵循因地制宜与循序渐进、尊重农民意愿和维护农民权益等原则指导下，着眼于探索集体土地所有权最佳实现方式和增加农民群众财产性收入。

　　实现从公平优先、兼顾效率到效率优先、兼顾公平的价值目标转变，破解农村集体土地功能太多、权能不足、管制太多、活力不足等问题，找到助推新型城镇化、农业现代化的有效途径，促进城乡统筹发展。

　　3、找准农村土地股份制改革的实施路径。农村土地股份制改革不可能“一蹴而就”，不能不分条件、不分区域、不分类型地全国“一刀切”强力推进，而需要各地结合当地实际，自主选择、有序推进。以集体建设用地为主的股份制改革模式应是推动就地城镇化的有效途径；以集体农用地为主的股份制改革模式应当作为推进农业现代化的重要路径选择。

　　在有条件的地区分类型稳妥推进：对于沿海经济发达地区，城市郊区，在一定的区域经济产业基础上，可以结合推进新型城镇化，引导推行以集体建设用地为主的股份制改革，适度推动就地城镇化；对于农村劳动力大量转移至二三产业的农区，结合推进农业适度规模经营试点，农用地为主的股份制不失为推进农业现代化的有效方式。

　　同时，边实践、边总结，边解决问题、边完善制度，以点带面、逐步推进，为全面推行土地股份制改革积极经验、提供借鉴。

　　（二）统筹谋划改革，全面完善农村集体土地产权制度。

　　要大力推进新型城镇化和农业现代化，关键就是要通过农村土地股份制改革等方式，彰显集体土地产权的收益权能，逐步将农民从土地上解放出来。

　　只有让农民一定程度享有土地增值收益，就地城镇化才有资金来源，农民退出土地才能做到“退有所愿、退无所失”；只有让农民享有农地收益保障，农业现代化才能通过农民让渡对土地的直接占有和使用得以推动，农民留在农村劳作才会“留无所怨、留有所得”。

　　1、进一步明晰集体土地所有权、细化成员权，取消法律上对集体土地用益物权的不合理限制。

　　一是明晰集体土地所有权的主体、行使代表和成员资格。以组、村、乡（镇）农民集体三级所有为基础，切实将集体土地所有权落实到每个具有所有权的农村集体经济组织，明确农村集体经济组织内涵，保障其平等地位和发展权。

　　明确集体土地所有权行使代表由集体成员大会讨论决定，有条件的地区鼓励农村土地股份制改革，为集体成员表达诉求、维护权益提供完善的组织形式。明确农民作为农村集体经济组织成员的权利和义务，集体成员资格可以由集体按照民主自治程序自主确认。

　　二是完善集体土地所有权收益和处置权能。明确公共利益范围，除因公共利益可以征收集体土地外，不得以任何理由剥夺集体土地所有权。征收集体土地要及时足额补偿，各级政府以及乡、村集体经济组织不得参与村民小组土地补偿费和集体土地流转收益的分配，保障农民集体收益权。依法赋予农民集体更大的处分权，集体土地所有权可通过交换和调整等方式进行处分。

　　三是细化集体土地用益物权种类、丰富权能。明确集体土地用益物权分为集体农用地使用权、集体建设用地使用权和宅基地使用权等，具体规定其内容、效力、期限，使之与国有土地在权利范围、效力和保护上具有同等法律地位。

　　明确在坚持规划管控、用途管制前提下，集体建设用地使用权可以由乡村企业、农民个人取得，依法取得的集体建设用地使用权经本集体成员大会表决同意，可以出让、转让、出租、抵押、作价出资或入股等方式流转。

　　在保障集体成员基本居住条件下，经本集体成员大会同意，宅基地使用权可以出租、抵押、赠与，也可有偿转让给其他集体经济组织成员，形成合法的退出机制；对于历史性“一户多宅”和超标准占地的，本集体可以收取有偿使用费和土地闲置费，解决长期无偿占有、不能充分利用和事实上不公平的问题。

　　2、围绕实现集体土地产权，优化土地管理制度安排。

　　一是强化规划引导、缩小征地范围，预留小城镇等区域的发展空间，为就地城镇化创造条件。

　　二是探索允许农村集体经济组织自主使用本集体土地，运用市场手段高效配置农村土地资源，有序推进集体建设用地使用权流转。

　　（三）深化配套改革，为农村土地股份制提供相关制度保障。

　　为保障农村土地股份制改革顺利进行，在做好现行土地管理制度与改革实践有效衔接基础上，还需要一系列配套改革。

　　1、研究制定关于农村土地股份制改革的指导政策。明确农村土地股份制法律地位，合理界定集体成员权并保障其实现。

　　2、规范农村土地股份经济组织运行，健全治理结构。分类型研究制订《农村土地股份经济组织章程》和相关制度的示范文本，明确股份经济组织及经营者的法律权利和义务，引导制订内容完备的章程，规范合并、分立、解散、清算等具体操作过程，使股份经济组织在设立、运营、破产清算等不同阶段都有章可循。同时，健全股份经济组织治理结构，建立规范的“三会”制度。

　　3、推进户籍制度改革，完善农民的住房、医疗、养老等社会保障体系。打破城乡二元的户籍制度和农村人口向城镇转移、落户、就业、入学等壁垒，推动建立城乡统一的社会保障体系。完善农民基本生活保障制度，建立健全农村住房、医疗、养老等社会保障体系，实现农民以土地为基础的自我保障向公共财政体系下的国家保障转变，实现农民市民待遇平等。

　　4、加强财税政策引导，创新农村金融政策。加大对农村基础设施、农业科技现代化等方面的财政投入，对土地股份经济组织直接参与的产业经营收入给予税收优惠，并在用地政策、项目引进、人才倾斜等方面给予扶持。完善种粮补贴政策，加大对规模化粮食生产的扶持，增加土地股份经济组织农业经营收入，防范农地非粮化。

　　鼓励发展村镇银行、小额融资及担保机构，建立服务全面、竞争有序的农村金融体制，健全农村信用担保体系，鼓励土地股份经济组织创新股金筹集机制，适度引入社会资本。

　　5、加大对农民的教育培训和就业扶持力度。培育农民自我发展和就业创业的意识，提高农民抵御市场风险的能力。建立市场化激励约束机制，调动农民积极性和进取心，既保障农民长远生计，又让农民全面发展。培养有文化、懂技术、会经营的新型农民，造就农业科技带头人、职业经理人。

　　此外，加强农村剩余劳动力的技能培训，提高自主执业能力，促进其在城镇就业。

　　6、完善农村基层民主自治制度。创新农村基层管理模式，在实行土地股份制改革的地区，从政治和经济功能相对分离角度定位基层党群组织与股份经济组织的关系，实现政经分开、政企分开。实践中，特别要注意防止村党支部、村委会与股份经济组织在管理层上、行使权限上和财产构成上的混同。

　　(冷宏志 中华人民共和国国土资源部地籍管理司巡视员兼副司长)