推进养老保险体制改革应着眼于顶层设计

　　作者：中国社科院学部委员、研究员　田雪原

　　2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》发布，养老保险体制改革被纳入社会保障制度改革之中，由此揭开改革再启程、再进发新的一页。需要着眼于顶层设计，结合实际积极推进城乡养老保险体制改革。

　　人口老龄化加速推进的需要

　　养老保障体系、养老保险体制的建立和改革，归根结底是为了满足人口老龄化加速推进的需要。与世界人口老龄化趋势相比，中国人口老龄趋势具有一些比较明显的特点：

　　其一，老龄化速度比较快和达到的水平比较高。中国人口老龄化进程，可用“快”和“高”来概括。所谓“快”，就是65岁以上老年人口占比从7%提高到17%仅需花费32年，2032年将达到17.5%;发达国家要经历20世纪下半叶和21世纪前15年共计65年时间，耗时为我国1倍。只有个别国家例外，比如日本65岁以上老年人口占比从1970年的7.1%上升到2000年的17.2%，耗时与中国相近。所谓“高”，就是老龄化达到的水平比较高。2050年中国65岁以上老年人口占比将达到23.07%，届时将比世界(16.2%)高出6.87个百分点，比发展中国家(14.6%)高出8.47个百分点，比发达国家(26.2%)仅低3.13个百分点。届时中国将跻身老龄化高水平国家行列。

　　其二，老龄化推进具有阶段和累进的性质。这是由过去两次生育高潮和两次生育低潮形成的不规则年龄结构，从而决定着老龄化呈现“S”曲线轨迹推进的特点。第一阶段：2000—2020年为“S”曲线底部，老龄化呈现推进较缓特点。65岁以上老年人口占比可由6.96%上升到12.04%，年均升高0.25个百分点;第二阶段：2020—2040年为“S”曲线挺起中部，老龄化呈现加速上升趋势。65岁以上老年人口占比可由12.04%上升到21.96%，年均升高0.5个百分点，增速为第一阶段的1倍;第三阶段：2040—2050年为“S”曲线顶部，老龄化呈现缓慢推进态势。65岁以上老年人口占比可由21.96%上升到23.07%，年均升高0.11个百分点，为三个阶段中增长速度最低的阶段。2050年以后，虽然老年人口占比还会略有上升，但是上升极其有限，处于“S”曲线顶部徘徊震荡状态。

　　其三，老龄化城乡和地区分布不平衡。以2000年、2010年两次人口普查65岁以上老年人口占比来看，市由7.00%上升到7.69%，镇由6.25%上升到7.97%，县由7.74%上升到10.06%。市、镇、县之比由1.00:0.89:1.11，变动到1.00:1.04:1.31。以县增长2.32个百分点为增幅最大，镇增长1.72个百分点次之，市增长0.69个百分点最低。老龄化由高到低降幂排列，由县、市、镇变动到县、镇、市。究其原因，主要是农村以年轻人口为主向城镇转移的结果。与此同时，老龄化地区差异也发生了新的变化：由原来自西向东逐步加深，形成西部、中部、东部“三大板块”格局，变动到西部与中部合二而一，形成与东部有一定差距的“两大板块”格局。

　　上述人口老龄化趋势和特点表明，中国人口老龄化对养老保障、养老保险的需求是相当巨大的、比较急迫的。如果按照现行的一套养老保险办法推行下去，到2029年养老金占GDP将超过10.0%、占工资总额将超过29.0%的 “警戒线”。应对之策在于，一方面要努力发展经济、提高经济增长质量、调整经济结构，以有效增加养老保障供给能力;另一方面要建立健全养老保障体系，改革现行的养老保险制度。养老社会保障主要包括养老社会保险、老年社会福利和老年社会救助，主体是养老社会保险。面对人口老龄化的加速推进和“未富先老”的客观实际，积极推进养老保险体制机制改革是养老全局的关键。

　　养老保险改革彰显社会公平

　　党的十八届三中全会通过的《决定》，是当前政治、经济、社会改革的纲领性文献，养老保险体制改革也要以此为遵循。回顾改革开放35年走过的历程，各界对改革阶段的划分不尽一致。笔者以为，阶段划分宜粗不宜细。因为每个阶段不是孤立的，前一个阶段与后一个阶段之间有着必然联系，是后一个阶段得以继续的前提和条件。如此，可粗略地将35年的改革划分为三个阶段：第一阶段(1978—1992年)是改革起步和试验推进阶段;第二阶段(1992—2013年)是改革铺开和向顶层设计过渡阶段;第三阶段(2013年以来)是全面深化改革阶段。不同阶段改革的重心有所不同。从一个特定的视角观察，第一阶段和第二阶段，改革的重心在解决效率问题上。众所周知，新中国成立后，学习前苏联建立起高度集中统一的计划经济体制，这对于初期的国民经济恢复和基础工业体系的建立，曾经起到过巨大作用。然而实行一二十年后，这套体制无法克服的弊病日益暴露出来，陷入“一统就死、一放就乱”的死胡同。在城市国有企业、农村人民公社一统天下的形势下，“三个人的活五个人干”、“出工不出力”成为常态，“多劳不多得”、“少劳不少得”也习以为常。劳动生产率是新制度战胜旧制度最重要、最主要的东西，效率低下成为阻碍社会生产力发展的致命伤。因此，改革的方向是最大限度地调动人、财、物各种要素的潜能，通过改革激活各种要素的活力，释放新的生产力。由最初的发展商品经济、计划调节与市场调节相结合，到最后落脚到建立社会主义市场经济体制改革目标。实践证明，以效率为重心的改革取得成功。经济发展创造GDP年均增长9.8%的骄人业绩，成为世界第二大经济体，并且正在向第一大经济体靠近;经济结构发生了根本性转变，人民生活获得显著改善和提高;社会事业发展迅速，社会保障体系初步形成等。

　　然而，任何事物总有其两面性，“有所得必有所失”是普遍适用的规律，改革也不例外。对于改革中出现的问题，党的十六届三中全会概括为经济结构不合理、分配关系尚未理顺、农民收入增长缓慢、就业矛盾突出、资源环境压力加大、经济整体竞争力不强等。纳入前面笔者所说的特定视角观察，可以说，前30年通过以效率为重心的改革调动起各种要素的积极性，达到了让经济发展起来、一部分人先富裕起来的目的。30年以后，起码在当前的改革阶段，要在巩固前一阶段经济体制改革成果的基础上，通过将改革重心转到公平问题上，促进经济继续发展，使全体人民共同富裕起来。形象的说法是：改革前30年着力把蛋糕做大，后30年则主要放在提升蛋糕质量，尤其是切好并分好蛋糕上。

　　显然，这个大背景对于中国养老保险体制改革太及时、太重要。在这样的大背景下，从中国人口老龄化和社会经济发展实际出发，养老保险体制改革的要义可以概括为：一要着眼于顶层设计。改革再启程，是继初期试验阶段、中期由 “摸着石头过河”向顶层设计过渡阶段之后，走向深水区、全面深化改革的阶段。改革要有顶层设计的理念、框架和决策。二要坚守公平原则。在扩大养老保险覆盖面、提高养老保险水平的过程中，养老保险改革应突出社会公平，发挥改革调节收入分配、促进社会公平的功能和作用。三要有坚定的信心。养老保险深水区的改革，难度大、任务重、情况复杂。改革方案经过试验、取得成功并敲定之后，就要下定决心和保持足够的耐心，坚定不移地推行下去。

　　积极推进城乡养老保险体制改革

　　历史延续下来的养老保险体制，城市与农村、城市内部机关事业单位与企业截然不同，是“双二元结构”体制。改革就是要打破这种“双二元体制”，建立更加公平、可持续、全国统一的养老保险体制。

　　其一，城市养老保险体制改革。目前，城市养老保险“二元体制”，在养老金来源上，企业和职工要按时缴费，计入养老金个人账户;机关、事业单位和个人均不需要缴费，也没有个人账户。在养老金发放上，企业职工退休后按比例领取，养老金替代率一般在50%—70%不等;机关和事业单位，按参加工作时间确定养老金领取比例，养老金替代率一般在75%—100%不等。本来机关、事业单位与企业之间的工资率就存在着较大差距，养老金替代率又相差很大，造成机关、事业单位与企业之间退休金差距过大，有失社会公平，必须改革。《决定》指出，“坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制，确保参保人权益，实现基础养老金全国统筹，坚持精算平衡原则。”按照这样的要求破除城市养老保险“二元体制”，企业是进一步改革和完善的问题，而机关和事业单位，则要另起炉灶，建立起符合要求的养老保险体制机制。

　　不过，需要弄清楚的是：向哪条轨道“并轨”?许多人以为是机关事业单位向企业“并轨”，只需将企业运行的一套养老体制移植到机关事业单位就行了。笔者以为，目前企业的一套养老框架具有参考价值，但是养老金积累分配失衡、个人账户名不符实、激励机制软弱无力等，都需要按照上述要求进行改革。“并轨”是向着符合改革要求、所要建立的新的养老体制并靠。这就牵涉到改革的方向、思路和目标，所要建立的新的养老保险体制“准轨”的框架和实质。

　　改革所要建立的新的养老保险体制，应是“积累补充型”的养老保险体制。即养老金积累主要由两部分组成：一部分是基本养老保险基金，由个人和所在单位(机关事业单位、企业)，按照确定的养老金缴纳比例(缴纳额/原工资)按月定期缴纳。基金全部记入个人账户，为退休后领取养老金的唯一凭证。另一部分是补充养老保险基金，由个人、单位自主决定缴纳等级并按规定等级金额定期缴纳。政策上给予特别优惠，可以实行缴纳养老金部分不缴纳个人所得税，并且保证多交能够累进式多得。设立补充养老保险基金账户，按照个人、单位缴纳比例合理分配领取份额，形成补充养老保险积累机制。参照过去经验并通过精算，合理确定养老金替代率和缴费年限;完善养老金管理和监督体制机制，确保养老金保值、增值。

　　改革所要建立的积累补充型养老保险体制，与现行“社会统筹+个人账户”体制既有联系，又有较大区别。联系在于，将个人养老金账户升级为个人养老基金积累账户，成为退休后领取养老金的唯一凭证。区别在于，目前国家机关、事业单位没有个人养老金账户，要制定个人养老金征缴的细则，建立起新的个人养老基金账户;企业的个人账户也有一定的虚数，要适度做实养老金个人账户空账。最终实现养老保险基金积累余额与养老金给付的直接挂钩和对接，保证养老基金的可持续运行。

　　其二，农村养老保险体制改革。建立全国统一的积累补充型养老保险新体制，农村养老保险无疑要纳入其中。2009年开始的新型农村养老保险试点迅速扩大，目前已经覆盖全国，为实施新的体制改革打下了基础。有鉴于此，“新农保”升级改革应是重点。依据由辽宁大学领导牵头对辽宁、北京、江苏、安徽、四川、甘肃等20个省区市农民养老经济条件及养老状况的调查，参保人员的满意度比较高。比较满意占39.0%;一般占30.0%;非常满意占17.0%。三项合计，占到86.0%，居绝大多数。非常不满意仅占2.0%，不太满意占9.0%，两项合计占11.0%。这说明广大农民群众对这件新鲜事物是拥护的、欢迎的。

　　目前，“新农保”存在的主要问题是认识和宣传不到位、保险的水平比较低、激励机制缺失和管理不够严格、不够规范等。突出的是参保水平低，不能起到有力保障农村老年人口生活的作用。改革要立足于顶层设计，将其纳入积累补充型养老保险的新体制。

　　一要坚持养老基金积累以个人缴费为主，个人所在乡镇政府补贴为辅。不过，政府补贴应适当提高标准，分东部、中部、西部逐级提高配套补贴额度。总体上，掌握补贴到可以基本上维持农村老年人口的基本生活需求;对特别困难户，则应制定特殊补贴政策。

　　二要建立健全相应的激励机制，保证多缴能够累进多得。还要处理好多缴累进多得与补贴过多造成养老基金差异过大的矛盾，确定一个适当的补贴额度作为补贴拐点。比如以月缴费200元为补贴拐点，处在拐点以下，多缴费获得补贴累进增加;超过这一拐点，多缴费获得补贴阶梯式减少。目的在于吸引绝大多数参保农民向多缴费转变，同时也要避免因缴费和补贴累进增长而导致养老金积累和领取差距过大的现象发生。

　　三要加强管理，确保“新农保”基金保值、增值。与城市比较，农村“新农保”管理的一大缺陷是人才缺乏。需要吸引和培训“双管齐下”，在补充人员的同时，提高人才素质;要制定严格的制度和管理规范，按照国家有关规定适当参与养老金入市等金融活动，使养老基金保值、增值和可持续运行。