推进新型城镇化必须转变政府职能
核心提示
党的十八大提出，“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”。 2013年12月，中央城镇化工作会议分析城镇化发展形势，明确推进城镇化的指导思想、主要目标、基本原则、重点任务。2014年3月，《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》发布。 2015年8月，我省出台《辽宁省“十三五”推进新型城镇化规划实施方案》。
当前我国城镇化水平究竟怎么样?如何判断城镇化的潜力和趋势?在推进更高质量城镇化过程中，政府和市场应怎样各司其职，尤其是政府应怎样转变职能?本文就这些问题重点展开论述。
我国城镇化相对滞后，成为制约经济社会发展的突出矛盾
到目前为止，我国城市建设和发展基本处于自发、粗放、低水平扩张状态。轰轰烈烈的造城运动普遍缺少长远目标，缺少系统性、科学性，导致城市基础设施等硬件质量差、系统不配套，硬件建设与城市公共服务、户籍管理、社会治理等“软件”能力提高不协调。一方面大量占用土地，消耗劳动和物质资源，另一方面则明显限制城市承载能力提高，延缓城镇化步伐。
随着市场机制配置资源能力增强和产业升级，制造业、服务业等非农产业向城镇集中、积聚的态势已非常明显，农村劳动力和人口向城镇转移已成为不容否认的客观大势。然而，受城镇承载能力和户籍管理限制等因素影响，城镇化滞后仍然是制约我国经济社会发展的突出矛盾。
首先，城市地租、房租水平提高，运输流通费用提高，制造业、服务业发展环境日益趋紧。
其次，劳动力进入城市的路径缩窄，北京等特大城市人口承载能力接近饱和，农村劳动力进城的阻力加大，稳定留下来的难度加大。城市市场流通体系和公共服务发展相对滞后，使城市生存成本提高。对于农民工来说，基本生活费支出的增长幅度更大。城市进入门槛提高，生活费用提高，成为制造业、服务业招工难、招工贵的一个重要原因。
再次，城市发展相对滞后，导致以住行为主的消费结构升级活动受限。受城市汽车承载能力的限制，城市家庭买车需求开始明显降温;受城市特别是大城市、特大城市土地供给的限制，住房供给对房价逐步失去弹性，稳定房价的重点越来越多地集中到控制买房需求方面，房地产市场需求明显降温。消费结构升级是现阶段消费增长的主导力量，住行改善速率的降低，必然影响到消费增长速率;汽车、住房市场的降温，必然影响到内需潜力的正常释放，进而制约经济发展。通过对就业的约束，不断限制劳动力和人口向城市转移的速率。
最后，随着农村人口向城镇的大规模转移，传统的农村社会形态正在很快解体。城镇化滞后将大量人群置于流动、不确定状态，严重影响这些人群顺利加入以城市为载体的现代社会和现代文明，影响由传统社会向现代社会转变的步伐，是制约社会进步、导致社会不稳定的重要隐患。
准确研判城镇化潜力，是判断我国经济发展潜力的关键环节
城市是一个结构复杂的大系统，城市建设必须注重科学规划，必须按照长远目标统筹协调发展。导致城镇化滞后的突出原因是：第一，缺少城市发展布局的长远规划，缺少严格按照长远规划目标、分步骤高质量推进的城市基础设施体系建设。往往是边建设、边规划，规划赶不上变化，变化随意更改规划，甚至出现“建了拆、拆了再建”的低效益、严重浪费人力物力的情况，严重影响城市建设的系统性、科学性，大大降低城市发展的后劲及可持续性。地下基础设施普遍缺位，受地下基础设施能力和规划布局限制，一些特大城市的继续较快发展已经遇到困难。第二，城市政府公共服务能力、社会治理能力明显不足，公共产品供给和社会治理能力方面的瓶颈，制约城镇户籍的放开速率，也制约城镇化步伐。
城镇化是现代产业、市场发展的结果，是现代社会生产力和生产关系变化的集中反映。改革开放以后，我国依靠自主建设的工业体系，在引入市场和对外开放的推动下，全面加快工业化、市场化、国际化进程，客观上必然会加快城镇化进程。 1978年至2014年，我国按照常住人口计算的城镇化率从17.9%提高到54.77%，城镇常住人口从1.72亿增加到7.49亿，增加5.77亿人，年均增加1600万人，超过很多国家的总人口。即使在经济增速换挡时期的2012年至2014年，我国城镇常住人口也增加5900万人，年均增加1966万人。
目前对我国经济发展潜力的担心，主要从住行市场潜力、劳动力供给潜力、基础设施建设潜力等方面产生，而城镇化恰恰能够极大增强这些方面的潜力。准确研判我国城镇化潜力，是准确判断我国经济发展潜力的关键环节。
城镇人口的增加，首先带来需求的增加，特别是住房这一基本需求。我国房地产市场发展，首先集中在满足城镇户籍居民住房改善方面。这也导致很多人依据城镇户籍居民的住房情况判断中国房地产市场的供求关系。这一静态的、不考虑我国城镇人口特别是户籍人口变化的思维模式，往往会得出“中国城镇住房供给已经平衡甚至过剩”的结论。如果考虑人口城镇化进程的持续推进，则结论会完全不同。按照常住人口城镇化率达到70%考虑人口增长因素，中国城镇常住人口将超过10亿人，较2014年至少增加2.5亿人。如果人均住房面积按照35平方米计算，至少需要77亿平方米的住房;如果按照每套100平方米计算，约为7700万套。此外需要注意到，常住人口流动性比较大(我国目前流动人口为2.5亿余人)，对住房的需求不够稳定，这也是我国城镇住房需求压力相对较小的原因。如果按户籍人口城镇化率达到70%计算，未来我国城镇户籍人口至少还要增加5亿人。即使考虑其中作为常住人口在城镇有住房的因素(一般是租房且条件较差)，其住房需求增长也会非常巨大。此外考虑到住房质量和配套水平提高、城镇布局调整等因素，有很多已有城镇住房需要翻新改造。综合来看，我国城镇化的推进，将带来巨大的城镇住房需求，将支持城镇房地产和城镇建设持续推进。
按照政府搭台企业唱戏的分工，加快推进更高质量的城镇化
加快推进更高质量的城镇化，必须发挥好政府与市场两个方面的作用。按照政府搭台、企业唱戏的分工，政府重点要抓好城市布局长远规划、抓好基础设施建设、抓好社会公共服务和社会治理。要创造良好的城市发展环境，使市场配置资源的决定性作用得到充分发挥。协调人、财、物等各类要素资源按照福利最大化原则在城乡之间合理配置，引导制造业、服务业围绕城市平台合理布局。通过公平、有序、透明、严格的市场选择，促进企业和产业素质提高，促进人的素质不断提高，促进技术、管理创新。目前最为重要的，是做好以下工作。
一是尽快制定面向现代化远景目标的国土空间布局规划，打破行政区划限制，科学安排城市和产业发展远期布局方案。规划形成以后应由当地人大常委会批准，作为法律文件执行，切实提高长远规划的严肃性。
二是要严格按照规划要求，着眼长远、注重质量，“好”字当头，适度超前地推进城市基础设施建设，特别是地下管廊、排水、地铁等地下基础设施建设。对工程建设质量要建立责任终身追究制度。要高质量地为全面建成小康社会及社会主义现代化奠定坚实基础，为子孙后代留下经得起岁月考验、可以满足未来现代化要求、宏伟完备的基础设施系统。
三是加快提高政府的公共服务和社会治理能力。将公共服务和社会治理业绩作为重要考核指标，通过民主监督加以评定。在公共服务和社会治理水平提高的基础上，逐步放开大城市户籍管理。要把经济、政治、文化、社会、生态文明建设统筹于城市建设、发展、管理过程中，使城镇化更好、更全面地引领全面建成小康社会和社会主义现代化进程。
(作者系国务院发展研究中心研究员)