如何提高基层审计机关政策跟踪审计成效

荣成市审计局 刘杨

开展政策跟踪审计的根本目的是促进国家出台的重大政策措施贯彻落实，保障新常态下国民经济持续健康发展。中央出台的各项政策最终要在广大基层落地生根，政策落实到不到位、效果好不好，关键是要看广大基层，因此基层审计机关搞好政策跟踪审计是确保政策跟踪审计整体成效的重要保证。

一、当前基层审计机关开展政策跟踪审计面临的主要问题

根据国务院的统一部署，从2014年8月起，审计署组织全国审计机关对政策措施贯彻落实情况进行跟踪审计，组织方式主要是上下联动，即上级统一出台工作方案，基层按方案规定进行审计并上报审计结果。由于审计面广量大，基层审计机关付出了很多资源。从实践中看，基层审计机关开展政策跟踪审计主要面临如下难题：

一是有关方面认识不到位。 对于地方政府和部门来说，出于地方利益的考虑，在执行上级政策时往往有选择性，这都是为了地方的发展，因此认为审计严格遵循政策规定的作法过于教条；有的单位对审计提前介入的做法不够理解，认为有些政策刚出台、资金刚下达，地方执行上不可避免的存在滞后性，暂时还没有进行审计的必要；有的同志认为“稳增长、促改革、调结构、惠民生”政策的范围很广，有些并不涉及财政资金，不是审计机关该管的事。部分基层审计人员来对政策跟踪审计也有片面的认识，如认为地方审计机关主要是服务地方工作的，因此对本级政策落实情况进行审计不好开展，审计成效不大但风险很大；目前已有的常规审计任务就很重，再抽出时间开展政策跟踪审计压力更大等，尤其是当与其他审计项目的冲突时，往往把跟踪审计当成“副业”。

二是审计人员政策水平有待提高。 跟踪审计的多面性和宏观性，要求审计人员不仅要有精湛的财务审计技术，还要有较丰富的管理、工程等相应专业知识和良好的政治敏锐性以及对问题的洞察分析能力，同时还需要掌握政策的最新动态，而目前基层审计审计人员多数是财会专业背景，其他知识比较匮乏，对政策的学习理解把握也存在欠缺，致使在审计中不能根据政策要求和实际情况创造性地开展审计，只是按照上级方案或报告模板内容被动地进行审计，有的甚至成了单纯的“填表式”审计。

三是审计管理体制的限制。 政策执行的主体主要是各级政府，基层审计机关作为政府的“内审”机构来审计政府，独立性受到很大的限制。另外，政策跟踪审计所涉及的具体单位有许多是上级垂直管理部门或企业，如国税、公路、金融、通信等，按审计管辖权不属于地方审计机关审计范围，由基层审计机关直接对其进行审计，往往会遇到一定的阻力。

四是审计组织方式需进一步完善。 全面开展政策跟踪审计是一项创新性工作，关于跟踪审计的具体内容、范围、原则、方法、工作组织从上至下还没有明确、详细的要求，上级下达的工作方案也很笼统，再加上对政策理解和把握的局限性，基层审计机关很难作出具体可操作的实施方案，致使在审计组织实施上存在较大的盲目性，审计结果也不能保证很好地与上级要求对接。实际工作中，基层在上级下达审计报告模板后又仓促应战、再次审计的现象比较多，既影响审计效率，又影响审计形象。另外今年对部分政策又以单个审计项目形式实施审计，审计任务分配至不同的业务科室，审计时间安排又不一致，而其中不少政策对应的主管部门往往只有一个，造成了重复进点审计的情况，严重浪费了审计资源，也加重了被审计单位的负担。

二、提高基层审计机关政策跟踪审计成效的措施

政策跟踪审计是新形势下党和国家赋予审计机关的重要使命，是今后一段时间内审计机关的常态性工作，基层审计机关要做好此项工作，必须提高对跟踪审计的认识，加强对跟踪审计的重视，同时要加强组织，理顺关系，保障政策跟踪审计顺利开展。

一要加强教育教训，提高审计队伍的政策水平。 把政策教育纳入审计教育培训体系，并将之作为当前审计教育培训的重中之重，通过集中培训、邀请专家授课、编发政策读本等形式，迅速提高审计人员的政策理论水平，深刻理解政策跟踪审计在保障经济社会健康平稳运行和提升审计地位中的作用，为开展政策跟踪审计奠定知识和思想基础。

二要搞好沟通协调，争取政府和相关部门的支持配合。 政策跟踪审计涉及部门众多，为尽快打开局面，基层审计机关应及时向政府汇报，争取政府支持。要适时召开各相关部门和单位参加的专题会议，讲明政策跟踪审计的内容和重要意义，布置自查事宜。对审计发现问题，特别是一些政策性强的问题，应积极与有关部门沟通，共同分析问题成因，帮助他们整改规范。另外，在开展审计时，也不要机械地照搬上级要求和作法，要与本地实际情况有效结合，关注政策在本地执行的适应性、可操作性等，为地方有效贯彻落实政策提供参谋，以更好地赢得地方对跟踪审计的支持。

三要整合审计项目，促进审计资源充分合理利用。 在基层，政策落实主要涉及财政、税务、发改、土地等几个重点部门，且每项政策所涉及的内容和资金相对较少，若把每项政策都单独当成一个项目来审计，容易导致把时间都花费在频繁地下通知、进点、编方案、复核、征求意见等非现场审计环节上，对审计资源是极大的浪费，且使每个审计报告的内容都很单薄，受重视程序大打折扣。对此，基层审计机关可考虑根据审计内容和涉及单位，将政策跟踪审计项目进行整合，安排一至两个审计组专门负责政策跟踪审计，以提高审计资源利用效率，同时可避免与其他审计项目的冲突，也有利于审计人员专心研究相关政策，提高审计质量。

四要科学运用审计方式方法，提高审计工作效率。 在选择和运用审计方式方法时，要注重灵活性、适用性和针对性相结合。一方面要加强计算机技术的应用。特别是对于样本量较大的审计事项，要多角度、多层次收集与审计调查相关的数据，充分运用计算机进行数据筛查和分析，把握住审计对象的总体特征，迅速锁定重点，增强审计的针对性。另一方面要针对不同项目设计不同审计方法。如补贴到个人的有关民生政策审计，为最大限度地掌握第一手资料，需要将检查账簿资料和座谈讨论、问卷调查以及实地走访等多种方式结合起来，必要时可以采取明察与暗访等办法，掌握与发现各类线索，详细了解各类具体政策的执行好坏。在审计中还要注重运用趋势分析法、比率分析法、回归分析法等数理统计分析方法，以提高审计查处的深度和审计报告的高度。

五要坚持审计与督促整改相结合，促进审计成果及时转化利用。 为有效实现政策跟踪审计的目标，要把督促整改贯穿审计的始终。首先是要严格落实责任。对发现的违法乱纪和违反政策规定的行为，要明确责任主体，加大问责力度，发挥震慑作用，促进有关部门引以为戒，认真落实政策。其次要加强后续跟踪审计。密切跟踪前期审计发现的问题，对整改不认真、不到位的，应重点督促；利用好前期审计成果，关注政策措施新进展，关注执行中出现的新问题，促进问题不断解决，避免重复审计。第三是要查处问题与推进建立长效机制相结合。从体制机制层面对审计发现问题进行深入分析，有针对性地提出改进意见和建议，促进建立政策措施落实的长效机制。

六要完善上下联动机制，为政策跟踪审计提供有效保障。 当前开展的政策跟踪审计从组织形式上看是上下联动，但实际工作中联动效应并末有效发挥，不少项目往往是只有一头（下发方案）一尾（汇总结果）的联动，而缺少审计实施过程中的联动，造成基层审计机关在实施审计时无所适从。从当前审计管理体制、政策跟踪审计特点及各级审计资源配置情况看，发挥好联动审计效应是推进跟踪审计的重要途径，而且这种联动应以“自上而下”为主，同时这种联动不仅体现在项目实施中，还要体现在相关制度建设、教育培训等综合管理当中。具体包括：上级审计机关应及早研究出台有关跟踪审计的规章制度和规范指南，对跟踪审计的原则、重点、内容、组织形式、方法步骤等作出具体规定，为基层审计机关开展审计提供指导；在中央和省层面与垂直管理部门沟通，促使其在系统内下发配合审计的指示、通知；统一对地方政府下发审计通知，促进其对审计的支持和重视；根据前期审计情况，对跟踪审计项目进行整合、取舍，并细化审计方案，明确审计内容和重点；在审计实施中应通过下发政策解读、工作动态和统一筛查并下发疑点等方式，为基层审计提供具体的指导，还应积极征求基层审计机关的意见，及时解答基层审计机关的问题。基层审计机关在全面如实地上报审计结果的同时，也要总结实践经验，向上级提出改进跟踪审计的意见和建议，对遇到的疑难问题和无法解决的阻力，应积极与上级沟通，以及时获取指导和帮助。