新常态下的财政政策调整

当前中国进入新常态已经是一种共识，经济社会发展正在全面转型升级，转型升级会带来一系列新问题与挑战。如何应对这些困难,化解前进道路上的种种阻力与风险,作为宏观调控重要工具的财政政策需要认真应对。十八大以来财政部门不惧挑战,顺应新常态要求和民众呼声,现代财政制度轮廓日益清晰；“稳增长”、“控风险”、“优结构”应成为财政政策之锚；财政政策在未来释放增长潜力、推动人力资本红利形成中将发挥更加积极作用。

  新常态的五大特征

新常态应该包含以下五大特征：

一是中高速经济增长。国际经验表明大多数国家从中等收入向高收入阶段跃进的过程都伴随着经济增速的下降，究其原因产业结构调整是关键，按产业演变规律将从一般服务业为主到现代服务业为主,一般服务业的劳动生产率一般是低于第二产业的，只有到现代服务业为主导的阶段劳动生产率才有显著增长。旧常态下粗放式投入损耗了大量土地、资源等要素让经济增长不可持续，新常态则更加注重增长质量，让增长可持续。

二是市场决定资源配置。旧常态下没有完备的市场体系,资源配置主要靠是政府计划管理,市场难以发挥决定性作用。新常态把资源配置的决定权交还给市场，政府则创造好的外部环境加快市场化进程，扶助而非替代市场。

三是包容性的制度。在制度的所有属性中，包容性很关键，它可以创造各种机会让各个市场主体或个人都能公平参与、公平竞争、公平分配、共享成果，从而激发政治、经济、社会活力并提高国家凝聚力。新常态下包容性得到了进一步增强，去掉了旧常态下加在不同区域、企业、阶层、个体身上的各类束缚条件，让社会更加和谐稳定。

四是创新驱动。创新是一个国家发展的根本动力所在，旧常态的发展模式使得创新的成本太高从而导致创新是局部微弱时断时续的，而新常态则通过降低创新门槛使得创新全面开花、后劲十足。当前政府倡导“万众创新”实际上就是要营造这样的创新环境，释放大众创新活力。

五是突出经济结构质量。旧常态下的经济结构质量不高是不争的事实，结构好不好，关键是是否能够形成有效供给并满足国内有效需求。新常态则要在动态优化中不断提高经济结构质量，动态调整是一种常态；经济结构的质量一定要和各国的要素禀赋、比较优势有机结合，没有一个一成不变的最优经济结构，只有适合于一定发展阶段的经济结构。

财政如何适应新常态？

经济进入新常态意味着财政收入增长随着经济放缓相应进入中高速增长阶段，同时人口老龄化、资源匮乏、环境生态治理、福利刚性、承担改革成本等将导致财政支出的持续增长，财政可持续面临严峻挑战。新常态下财政肩负改革排头兵的重任，财政部门必须要及时转变思维并创新政策工具，从财政管理和政策调整两方面入手进行全面系统改革以更好地适应新常态，及时消除那些不利于有效增长、阻碍经济转型升级、压制创新、有违公平的扭曲行为，激发市场活力和创造力，让政府之手成为经济社会发展的推动力。

首先是以新的系统性财政管理改革实现“财政管理乘数效应”。十八大以来，财政改革不断提速，全口径预算管理、预算绩效管理、中期财政规划管理、跨年度预算平衡、政府财务报告制度编制改革、地方政府债务管理、预算公开等改革环环相扣、有序推进，“规范化、信息化、科学化”日益成为财政管理的基本特征，“依法理财、科学理财、民主理财”的观念不断深入人心，现代财政制度轮廓日益清晰。财政管理改革的纵深推进为全面深化改革提供了坚实的管理基础，理顺了政策传导机制，规范了政府行为，提高了政府治理能力，实现了“财政管理乘数效应”。

其次，“稳增长”、“控风险”、“优结构”应该成为财政政策之锚。

稳增长有两层含义：一是保持合理的经济增长速度区间。增速过高和过低都不好，当前国内需求的低迷需要适当的积极财政政策，要从需求、供给两方面入手保持经济短期的合理增速并增强经济长期增长的动力，让短期增长符合长期最优增长路径；二是保持一定的就业增长，经济增长在市场不完备时不见得一定会带来就业增长，就业是社会稳定的基础。中国有庞大的就业人口分布在广大的中小微企业，要保持一定的就业容量就需要一定的就业与社会保障政策支持。

        控风险指的是财政要勇于面对并担当起防范与化解公共风险的责任，将公共风险控制在合理区间内。公共风险可以分为经济、金融、社会、环境、国际等类型，公共风险范围的大小本质上对应着公共性的高低，决定了政府需要介入的程度。财政管理中的公共风险管理更多从制度层面进行常态化管理，重点是防范，减少公共风险的累积和爆发概率。财政政策应对公共风险则更多针对突发的内外部冲击，重点是化解，进行前瞻性财政政策调整、改变市场预期、提振市场信心并避免不利局面出现；外部风险例如2008年美国次贷危机冲击、2015年初欧元区量化宽松政策冲击等等；内部风险如互联网金融泡沫破灭导致P2P平台倒闭、局部地区房地产泡沫破灭等问题。最近财政部通过的1万亿地方政府债务置换计划，占到2015年到期政府负有偿还责任的债务的53.8%，这一举措在不增加基础货币投放前提下极大地降低了地方政府债务违约的风险，同时缓解了银行不良贷款压力。当前经济下滑的风险最让人担忧，2015年两会上总理提到“工具箱”里的工具还比较多，其中一个就是反周期或逆向调节的财政政策工具，它可以在短期内纠正经济对充分就业产出的偏离，增加就业和产出，政府释放这些积极信号对市场的影响集中在近期的股指上扬上。

优结构是通过适当的结构化财政政策来推动经济结构转型升级。充分发挥财政政策定向调控、作用迅速的政策优势，综合运用预算、税收、采购、政策融资等多种手段向经济中的薄弱环节精准发力，以结构化的财政政策打通结构调整中的梗阻，以优化的财政政策组合推动经济结构转型升级。

经济增长潜力、人力资本红利与财政政策调整

尽管中国经济增速在回落，但实际上中国经济潜在增长率并不低，和发达国家相比，仍有较大的追赶空间，财政政策可以扮演更加积极的角色。

从国际上常用的佩恩表（PWT8.0）（生产/收入/价格国际比较研究中心编制的188个国家数据）考察：作为经济增长源动力的全要素生产率（TFP）仅有美国的1/3左右但差距在不断缩小，这表明中国的TFP增长在持续。尽管中国总资本存量不低但劳均资本很低甚至低于亚洲五国（印尼、马拉西亚、菲律宾、泰国、越南），除了中国庞大的劳动人口基数外，还表明中国投资效率不高，资本转化能力弱。造成高投资率、低资本形成率的主要原因有：行政考核机制不完善形成的投资浪费，房地产投资造成的经济虚拟化现象，同时还有大量行政审批造成社会交易成本高企带来的投资无效率损失。

人力资本红利可期

中国目前仍然是一个劳动人口充裕的国家，15—64岁劳动人口仍然在70%以上，人口红利将会持续一段时期。同时要清醒地看到人口老龄化将给经济与财政带来的不利影响，人口的年龄结构越年轻则经济越有活力，越容易产生创新活动，对经济效率和增长有好处，老龄化则降低了劳动生产率和生产效率，不利于经济增长，劳动人口缴费减少而支付给老年人的养老金增加导致出现养老金赤字，损害了财政的可持续性。我们需要及时更新观念，强化人力资本红利的概念，更加注重人口质量，用人力资本红利逐步取代人口红利。需要指出的是，这种替代当前面临着现实挑战：“六普”数据表明初中及以下人口占总人口比例的86%，这样的人力资本禀赋结构决定了中国目前的国际竞争力不足，短期内仍然不能抛开劳动密集型产业，发展服务业不光要有现代服务业，还要有一般性的服务业来容纳庞大的就业人口，否则就会有失业风险。

财政政策可以在经济增长中发挥独有的推动作用，具体来说表现在以下四个方面：一是加快物质资本积累。除了直接的公共投资之外，为了避免政府支出对私人部门带来的“挤出效应”，当前财政部门倡导的PPP模式可以有效地调动社会资本参与到公益性项目投资尤其是基础设施建设领域，不仅没有“挤出”，还“挤入”了民间投资，推动了包括公共资本在内的物质资本积累，这有助于提高生产效率和经济增长。二是提升人力资本。教育、医疗、人口迁移都会提高人力资本。除了保持一定的投入，更关键的是进行机制创新：优化教育投入结构，增强职业教育及培训投入，可以学习北欧国家向失业者发放失业券用于再就业培训，将失业变成再培训的机会；增强对弱势群体或落后地区的教育扶持力度，避免出现拉美国家教育投入等公共资源分配不公（例如高等教育向高收入阶层倾斜）现象。加快医疗体系改革，为公众提供较高水平、合理价格的医疗服务。结合个人所得税改革可以将中低收入家庭的教育、医疗等支出纳入税前合理减免中。以PPP模式引入民间的教育、医疗机构，开放市场同时又满足了不同层次的医疗教育需求。新型城镇化加快了人口迁移，实现全国范围的基本公共服务均等化有助于人口的自由迁徙，当务之急需要建立一个充分考虑人口双向流动的公平有效的财政转移支付体系，减缓流入地的财政支出压力。三是激发创新活力。创新是经济增长的源动力，无论是制造业还是服务业，创新才是根本，在所有创新中科技创新是一切创新的基础。财政在推动创新中除了直接投入或税收优惠外，更重要的是建立一种高效的机制来推动科技创新活动。2014年科技部、财政部共同起草的《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》，已获批准，方案旨在优化整合科技投入并建立具有中国特色的以目标和绩效为导向的科技计划（专项、基金等）管理体制，这些无疑会对未来的大众创新产生重要的推动作用。四是鼓励创业。通过多种手段，例如税收优惠、财政补贴、降低社保缴费率、融资担保等政策促进大众创业，降低创业的门槛，以创业带动就业实现政策乘数效果。

信息来源：《中国财政》