徐汉明：构建现代新型土地征收制度（上）

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》针对土地征收制度缺陷提出重大改革举措，强调“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”；“扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”；“建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价；完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。这对于破解土地征收制度缺陷难题，加快建立权利公平、规则公平、机会公平的体制机制，切实保障被征地农民的生存权发展权权益，缩小城乡居民收入分配差距，推进城乡一体化，加快实现农业工业化、城镇化和现代化意义重大。

我国土地征收制度的由来与性质

所谓土地征收制度，是指国家为了公共目的的需要，基于其领域范围内的统一管辖权，依照一定的程序与补偿方式，将农民集体所有土地强制收归国有，支付一定补偿费，并确定给用地单位使用，而设立的相关权利与义务的制度安排。其功能作用是依照土地管理法律、行政法规与规章，调整国家、农民集体经济组织、农民和用地单位的土地利益关系。这种土地征收制度，是在总结征用制度运行经验与教训的基础上创建的。1953年11月，政务院发布了《关于国家建设征用土地办法》，其征用对象是个体农民所有的土地。1958年1月，国务院发布了《国家建设征用土地办法》，其征用对象是农业生产合作社所有的土地。1982年5月，国务院发布了《国家建设征用土地条例》，征用对象是社区农民集体所有的土地。1999年10月，国务院发布《报国务院批准的建设用地审查办法》，就保护耕地，持续利用土地资源，依法、科学、集约、规范用地，占用耕地与补充耕地相平衡，保护国家建设用地等制定行政程序性审查规定。

2001年6月，国土资源部发布了《建设项目用地预审管理办法》，同年10月发布了《划拨用地目录》、《征用土地公告办法》、《关于整顿和规范土地市场秩序的通知》、国土资源违法案件会审等“三项制度”。2008年11月，国土资源部就贯彻党的十七届三中全会关于土地征收制度改革精神，专门制发政策性文件，明确逐步缩小征地范围，完善征地补偿安置机制，经省、市自治区政府批准适当提高征地补偿标准。从而逐步建立起了土地征收、补偿、评估、预审、审查、公告、监督的制度体系及其建行机制。

我国土地征收制度运行的状况

从当前我国土地征收制度运行情况看，人地矛盾、违法用地、稽查不力、犯罪多发、土地质量下降等突出问题亟待研究解决。

一、人地矛盾突出。中国人口占世界的22%，而拥有土地仅占世界的7%、耕地面积不到世界的10%。据统计，1996年至2007年，全国耕地面积由19.51亿亩减少到18.26亿亩，12年间净减少1.25亿亩，平均每年净减少1041.67万亩。2011年至2020年的10年间，我国允许的耕地减少量最多为1300万亩，平均到每年仅为130万亩。守住耕地红线的目标实现难度大，形势十分严峻。

二、违法用地突出。据统计，全国土地违法案件数量之多、涉及面积之大、案值十分惊人。从立案情况看，违法用地案件主要集中在未经批准占地、买卖或非法转让土地、破坏耕地三个方面，三项立案数之和超过全部违法用地案件的90%、涉及面积将近占地总数的75%。尤其是未经批准占地，圈占耕地面积超过全部违法用地案件侵占耕地面积的七成，对农业生产、农村发展和农民生活的损害巨大。违规违法用地的形势依然严峻。据国土资源部公布的最新统计显示，全国土地执法“百日行动”共清查三类土地违法案件3.17万件，涉及土地336.4万亩，其中“以租代征”1.87万件，涉及土地面积32.1万亩；圈占土地0.15万件，涉及土地面积107.3万亩:“未批先用”1.15万件，涉及土地面积197万亩。

三、土地稽查不力。从全国国土资源稽查土地违法案件查处情况看，在每年发现的数十万件土地违法案件中，虽然大都立案查处，但绝大部分只作罚没款处理，收回土地不足涉及面积的15%，受到党政纪处分的较少，移送司法机关受刑事处分的更少。

四、涉地犯罪突出。在土地市场领域的犯罪，较为集中的是扰乱市场秩序罪、破坏环境资源保护罪、渎职罪与贪污贿赂罪等。从检察机关查办涉地职务犯罪情况看，涉地职务犯罪主要发生在用地审批、土地流转、征地拆迁安置补偿、土地利用、土地执法监察等环节。

五、土地质量下降。土地的开发和利用应当科学、合理、严格依照土地利用规划进行，违法控制和利用土地不仅影响土地利用规划实施的具体实际，破坏法律的严谨运行，同时会造成土地质量的下降，破坏土地资源的可持续开发利用。随着城镇化扩张进程的加快，被征收和占用的优质土地越来越多，使得土地平均质量逐渐下降。针对我国土地质量下降等问题，可通过采取严格举措防止“占优补劣”的情况出现、划定农业保护区、提高城市土地集约利用率挖掘现有存量建设用地的利用效率、严格执行土地利用总规划实现土地资源可持续发展等一系列措施加以解决。

（作者系教育部社会治理法治建设创新团队首席专家、国家司法文明协同创新中心研究员、中南财经政法大学教授）

来源：《法制日报》（2015年1月28日09版）

(责任编辑： 张健 )