徐汉明：构建现代新型土地征收制度（之三）

土地征收制度存在结构性缺陷，对于农民集体和农民利益带来诸多损失，已成为当前农村土地制度安排中十分突出的问题之一

我国土地征收制度的缺陷分析

土地征收制度存在结构性缺陷，对于农民集体和农民利益带来诸多损失，已成为当前农村土地制度安排中十分突出的问题之一，不同程度地影响和制约着农村经济的发展，阻碍农业现代化的进程。

1.土地征收权“强制对象”的性质不明确。从表面看，土地征收“强制”的对象是社区农民集体所有的土地。但是，在社会主义市场经济条件下，土地是农民生存权与发展权的前提，是其作为独立的市场主体参与市场竞争、提高土地产出、创造财富的基本要素，国家通过行使行政权“征收”农民承包经营的土地，实质上是低价征收了农民集体经济组织与农民承包经营主体的财产性产权权利。

2.土地主管部门、被征收土地的集体经济组织、承包经营农户、用地单位四者之间的产权关系不明晰。（1）从农民产权地位看，国家征收土地后，集体经济组织的法律地位、产权状况发生根本变化，农民集体经济组织与农民承包经营者的前述“四类产权”的补偿并不直接由国家承担，其相关产权难以等价实现。（2）从用地单位看，其取得国有土地使用权的方式有两种：一是划拨取得。二是二级土地市场交易供地。其关键是土地所有者、监管者、营运者、使用者的产权权益不清、职责不明、监管不到位。（3）从被征地农民集体经济组织、农民承包经营者与建设用地单位互动关系看，在土地划拨层面，农民集体经济组织、农民承包经营者与用地单位之间实质上构成隐形的不对称的产权交易。以上三点说明，只要我们从保护农民集体经济组织对土地的所有权、农民承包者对土地承包权、经营权的初始分类产权根本权益的立场出发，就不难发现，现行土地征收制度及一、二级土地市场交易制度的根本缺陷在于：对初始分类产权主体的相关产权保障存在结构性缺失，对无序扰动初始分类产权权益的行为无法自控性地校正。由此，从征地制度层面进行初始分类产权保障制度的理论创新与制度供给安排，对于从权利公平、规则公平、机会公平角度保障农民利益，推进农业现代化，建设新农村，推动和谐社会建设，是十分必要和急迫的。

3.土地划拨范围的宽泛给国家、集体与农民的相关产权权益带来损失。土地管理法第45条规定：“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；国家机关用地和军事用地，城市基础设施用地和公益事业用地，国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地，法律、行政法规规定的其他用地可以划拨取得。”为此，国土资源部发布了《划拨用地目录》，主要包括12类，即：国家机关、人民团体、军事用地等9项，城市基础设施建设用地等7项，非赢利性邮政设施用地等5项，非赢利性教育设施用地等4项，公益性科研机构用地等2项，非赢利性体育、公共文化设施用地等7项，非赢利性医疗卫生设施用地等3项，非赢利性社会福利设施用地等7项，国家重点扶持的能源设施用地等34项，水利设施用地等10项，交通设施用地等50项，监狱、劳教、戒毒等特种用地等3项，共141项，而法院、检察院所必需的司法用地则未列入。从党政机关和人民团体用地看，其虽在社会管理与服务中发挥不可替代的作用，但其并不直接创造社会财富，过去其以一定的土地作为基础形成了相对稳定、成熟的管理服务条件，而不应具有不断征地、占地的特殊地位。由于改革开放以来，国家对公益单位用地并未做严格限制乃至禁止性规定，导致近二十多年以来成为圈占农地的重点部位之一。尤其是划拨用地背后存在的大量隐形产权交易收益的地方化、部门化和向个人福利化倾斜，引发了机关、公益单位和垂直行业的仿效攀比，形成了房地产等相关产权交易流转获取暴利等方面的“黑洞”现象，也造成了房地产领域产权交易因制度缺陷而腐败高发多发，而对农民承包经营者和农民集体经济组织的各项低标准的补偿费用的迟迟不能到位，甚至引发社会稳定问题。从城市公益事业行业用地看，土地监管机关或地方政府对行业土地产权禀赋的不公平，是不完全竞争条件下行业收益与行业分配不公的产权制度供给缺陷的根源之一。随着市场化程度的提高，这些行业包括供水、供气、供热、高等院校、医院、体育保健等社会公益事业单位，一方面获得大量的划拨土地，低价取得土地资本产权，一方面向社会提供的“公共产品”是不完全竞争的“垄断价格”产品，不再是计划经济条件下的低价、优质产品，许多行业还大力推进价格差别服务待遇，包括农民在内的广大消费者是按照不完全竞争的垄断行业所提供的价格进行“高消费”的。而农民承包经营者及农民集体经济组织的土地产权收益一大部分随划拨地隐形地转移到了垄断性第三产业的相关行业，而其并未从这些行业的垄断利润持续高位增量收益中通过国民收入再分配——补贴的形式获得“反哺”。也就是说第一产业以产权无偿或低价转移并作为垄断性第三产业“起飞”的发动因素，这些产业并未将垄断性高额利润的一部分以税收的形式初次分配交给国家，再通过再分配补贴“反哺”给失地农民与农业及农村，农民消费这些“产品”也未享受价格优惠待遇。这就进一步拉大了第一产业同垄断性第三产业、农民同这些行业的资本所有者、资本持有利用者之间的“成本——收益”差距。这是我国当前土地产权交易制度不科学而诱发行业产权收益分配不公的基础性制度根源。从国家重点扶持的能源、交通、水利等行业用地看，如前所述这些行业通过国家无偿划拨或低价划拨土地而形成一笔恒定的生产要素产权或不动产产权，成为其行业发展、利润增长、职工个人收入增加的基本发动因素。而农民承包经营者和农民集体经济组织同样未能从这些行业收益增量中获得产权损失的补偿，这就导致第一产业同第二产业比较收益差距拉大。这也是农业同这些行业发展与分配差距急速拉大形成权利不公平、规则不公平、机会不公平的基础性产权制度缺陷的根源之一。

4.地价补偿、地上附着物和青苗补偿、劳力安置补偿等费用标准低、期限短、补偿方式不当，农民集体经济组织及农民承包经营者的产权权益随年限的延长而发展权损失增大。这主要是征地补偿制度忽略了农民对土地承包权、经营权的相对独立地位及其财产性权利价值补偿，土地肥力持有级差的资本产权与价值补偿，农民发展权地位及价值的实现。虽然，农民集体土地所有权与农民土地承包权、经营权都是农地公有产权的实现形式。但事实上，农民土地承包权、经营权相对农民集体土地所有权的地位及其价值补偿，更关系到农民的经济、政治、文化与社会权利的实现，关系到国民待遇的落实，关系到市场经济主体权利公平、规则公平、机会公平的法律规范建立健全，更关系到农民奔小康、农业现代化与社会主义新农村的实现。

5.土地产权交易市场的缺陷给其营运带来诸多障碍。这表现在：（1）信息披露机制不健全，开发商不正当竞争机会增多。（2）程序运作不规范。（3）土地监管漏洞诸多。（4）土地稽查不利。（5）土地一级市场垄断与二级市场公开交易衔接不畅，相互替代，造成土地产权征收与交易混乱，进而引发土地市场交易腐败频发。

（徐汉明 中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心主任兼湖北法治发展战略研究院院长）

来源：《法制日报》（2015年3月4日09版）

(责任编辑： 张健 )