揭示风险护航发展——济南市审计局探索开展PPP模式审计侧记

倾一座城，只因家在青山绿水间。济南的老百姓是有福气的，听得见泉水叮咚，看得见一城山色。近年来，该市大力推进以PPP模式为主的河道整治、山体公园、海绵城市等系列工程，建设成效初显，抬眼满目苍翠，低头清水长流，高架桥如长龙雄姿初展……这一切变化，离不开济南市政府和全体市民的共同努力，离不开工程建设者们辛勤的劳动和挥洒的汗水。而这一切，也同样凝聚着审计人的心血，闪动着审计人智慧的光芒。

将PPP模式引入项目建设领域，对于缓解政府财政资金不足、提升项目投资效益具有十分重要的意义。截至2017年8月底，全国已落地的PPP项目共有913个，中标总金额共1.47万亿元;济南市储备及正在推进的PPP项目78个，总投资额约995.50亿元，共有25个项目成功与社会资本签约，总投资额102.59亿元，吸引社会资本投资98.80亿元。

面对PPP模式如此巨大的投资规模，审计该不该有所作为？应该审什么？怎么去审？是摆在每个审计人员面前的问题。济南市审计局分别于2016、2017年对济南市PPP模式绩效情况进行了审计，出具审计报告3份，形成专题报告3篇，调研报告2篇，审计成果得到济南市委市政府主要领导肯定和批示。更重要的是督促2亿元社会资本金足额及时到位，减少数亿元政府债务风险，切实维护了政府权益，提高了投资效益。

以解放思想为先导做审计“担当者”

PPP模式是一种全新的投资模式，目前还存在配套法律法规不健全，运作模式多样，涉及行业众多等一系列问题。国内关于PPP模式的审计研究较少，没有经验可以借鉴。

面对新问题新情况，济南市审计局敢于质疑，不迷信专家。近几年PPP模式迅猛发展，可这个领域对于审计人员是陌生的，对于建设单位和更多的参与单位来讲都是陌生的，大家都在摸索中前进。该局审计人员克服畏难情绪，敢于迎难而上。对于发现的问题在充分调研、证据充足的基础上，向建设单位、社会资本及相关单位的专家提出疑问，摆明自己的观点，同时积极沟通讨论，做到以事实说话，以证据说话，以数据说话。他们系统学习国务院和各部委出台的系列文件，掌握政策法规。还全面了解涵盖PPP模式的财经、法律、保险等多项知识。在审计中，发现作为PPP模式最基础、最重要的物有所值评价报告不同程度地存在数据计算错误等问题。其中一个项目物有所值评价报告中，将本应以建设运营总成本的5%计算，错误地仅仅以其中运营成本的5%计算项目不可转移风险，计算基础错误导致PSC值增大2886万元。政府花钱聘请的专家也能出错？相关管理部门表示震惊和怀疑。但是经过认真沟通和细致的计算后，出具物有所值评价报告的专家也表示认可和佩服，并积极做出了整改。相关管理部门也表示要在以后工作中加强管理和监督。

由于PPP模式相关法律法规不健全，实施经验不足，PPP模式具体运作过程中，必然会产生各种问题。面对新形势、新要求，该局准确定位，强调“防错、容错、纠错”意识，做到以发现问题为手段，以督促整改为目的。首先，做到积极主动跟进，力争早发现问题，防患于未然。其次，在没有违法违纪的前提下，分析产生问题的原因，注意“三个区分”，以包容的精神和态度对待项目进程中发现的问题。最后，积极出谋划策，对发现的问题查缺补漏，督促相关单位积极彻底整改，保证PPP项目的正常、正确、快速的推进。在PPP项目审计中做到了“四边”，即边审计、边发现问题、边推进项目、边整改。

以风险为导向看好政府“钱袋子”

PPP模式如火如荼发展的同时，中央也清醒地看到了其间存在的问题和隐含的风险。国务院、财政部连续发文强调防范新增政府债务，对PPP、政府投资基金等政府与社会资本方各类合作行为提出明确要求。同时，财政部严查正在推进的PPP项目，对部分明股实债、伪PPP项目进行了通报批评。

济南市审计局在全面分析全市PPP规模的前提下，发现政府付费模式比例过高，使用者付费模式比例较低，不利于PPP模式的健康发展，增加政府长期财政负担等问题。全市已经纳入财政部PPP综合信息平台系统项目库管理的57个项目中，只有6个使用者付费项目，总投资54.73亿元，占比不到9%。平阴县、章丘区7个PPP项目总投资共计32.84亿元中，政府付费模式的PPP项目有5个，总投资为29.15亿元，占比为88.8%。同时，还发现个别项目存在违规担保，增加债务风险的问题。据此，审计提出建议，慎重识别PPP项目，适当提高使用者付费模式比例，保证财政健康运行，长期持久发力。

在宏观分析的基础上，审计还对海绵城市建设项目进行了细致解剖，以规避潜在的债务风险。首先摸清了资金来源总体情况：总投资78.4亿元(存量项目35.4亿元，新建项目43亿元)中，财政投资10.1亿元，基金投资15.7亿元，PPP模式投资52.6亿元。通过全面分析各部分资金占比的科学性、经济性和可行性，审计认为存在如下两个问题：首先，由于PPP存量项目占比过大，按照现行投融资方案通过存量项目置换资金，全部资金到位后海绵城市资金总量将达到100亿元有余，而海绵城市预计总投资仅为78.43亿元，由此将产生20多亿元资金结余，大量资金闲置问题不容忽视。其次，通过存量项目置换资金成本较高。通过对存量项目资金置换付费行为（存量项目中可用性付费）全生命周期的资金成本进行详细、科学的测算，发现通过存量项目置换，政府可得社会资金23.23亿元，但项目14年运营期政府共需向社会资本支付43.63亿元，其中资金成本为19.78亿元，资金成本率为9.8%（折现率），为同期商业银行贷款利率的2倍，比同期商业银行贷款多支付资金成本9.89亿元，进一步加大财政还款负担。显然，通过存量项目置换资金成本较高，不经济，不划算。

上述问题引起市委市府主要领导高度重视，立即批示对于存在的问题相关部门必须立即进行整改。目前，相关单位一是对部分高利率变相注资的社会资金予以退还；二是对于已签订合同的存量项目，和社会资本进行谈判回收。全部工作完成后，将有效避免政府数亿元的债务风险。

以绩效为目的避免工程“晒太阳”

政府推行PPP模式的一个主要目的，就是要解决落后的基础设施建设和财政资金短缺的矛盾。但是，项目建好了，质量好不好，经济性、效率性和效益性如何，能否提高公共产品及公共服务的质量和效率，更是审计要关注的问题。

在平阴县，审计发现即将竣工的一污水处理厂由于应配套工程建设不同步，项目有成为“晒太阳”工程的风险。该项目由平阴县政府负责厂区外管网、湿地等配套工程。审计期间厂区内工程建设部分除厂区道路外已经全部完成，工程所需污水处理设备安装完毕，社会资本建设任务即将完成，但是由于政府应配套工程不完整甚至至今未建，污水处理厂建成后将无法正常运行。一是环境评价要求必须配套的湿地工程尚未施工，导致污水处理厂无法进行竣工综合验收，更无法进行商业运营。为此，政府还要支付相应的违约金。二是配套污水管网尚不成体系。现已建成污水管线仅占规划长度的29.3%，且主要分布于污水处理厂区周边，现有污水无法有效收集，也导致了该区域当前还存在水污染的风险。三是审计调查了污水处理厂服务范围内的主要涉水企业，对其排污现状进行了统计，发现现有企业每天数百立方的污水水量与政府承诺的每天7000立方米的保底水量差距较大。按约即使该污水处理厂不运营，政府每年也应付基本污水处理费约396万元。

建成的污水处理厂即将闲置“晒太阳”，按照合同还要支付大量违约金，政府面临经济效益和社会效益“双损失”的风险。当地政府高度重视，对上述问题进行了专题研究，责成相关部门立即采取措施。审计期间，配套湿地工程已开始进入立项环评阶段，同时加快配套管网建设，尽最大努力减少政府损失风险。

以合同为抓手防止PPP模式“大撒把”

PPP项目合同是整个PPP项目的核心，是最重要的法律文件，是建立政府与社会资本长期合作关系的基石。“按合同办事”不仅是PPP模式的精神实质，也是依法治国、依法行政的内在要求。从当前实际操作的情况看，不规范的项目合同已经成为项目有效推进的掣肘，既有可能给政府财政增加负担，也有可能无法保证社会资本方利益。审计中，该局对项目合同予以了重点关注，防止出现部门不作为“大撒把”，任由社会资本运作导致投资失控、政府权益受损问题。

在对海绵城市建设项目审计中，该局主要对社会资本是否履行招标投标承诺，合同的计价条款以及后期运营维护的相关条款进行了审计分析。发现由于相关部门单位法律意识淡薄，履约意识不强，政府部门和社会资本违反合同约定，擅自改变了PPP项目公司股权结构。海绵城市中的一个项目招投标及合同均约定成立项目公司时，政府部门和社会资本股权占比分别为10%、90%，而实际成立项目公司时，双方未经批准，擅自改变项目公司股权结构，实际占比分别为33%、67%，导致公司股权结构发生根本改变，社会资本约2亿元项目资金未按时到位，影响建设项目的顺利开展。另外，还发现由于合同签订的计价条款存在漏洞，相关费用的计取未经市场竞争，均按照定额计价，增加建设成本问题。审计期间，督促社会资本补缴了2亿元注册资本金，项目公司股权结构仍按照合同约定比例，保证了项目的顺利启动和加速推进，也为后续项目融资奠定了坚实基础。对审计发现项目合同计价条款存在漏洞，增加建设成本问题，相关部门本着公平、公正原则，在保证社会资本合理利润的前提下，结合市场因素，与社会资本协商确定了相关条款，降低了损失风险。（郭忠文 宋  欣）