省政府法制办关于2011年规章和规范性文件备案审查工作情况的通报及2012年工作指导意见

鲁府法发[2012]15号

各市人民政府法制办，有关县（市、区）法制办，省政府各部门、各直属机构：

规范性文件备案审查制度是监督和规范行政机关行政行为的重要制度，是全面推进依法行政工作的重要手段。2011年，在省委、省政府的正确领导下，在国务院法制办的大力指导下，全省各级政府法制机构和政府各部门按照《国务院关于加强法治政府建设的意见》、《法规规章备案条例》、《山东省规章和规范性文件备案规定》和《山东省行政程序规定》以及《山东省人民政府法制办公室关于落实规范性文件统一登记统一编号统一公布制度有关问题的通知》等要求，围绕大局,开拓创新，扎实工作,着力提高制度建设和规范性文件备案审查工作质量，为全面推进依法行政,加快建设法治政府,推动经济文化强省建设作出了重要贡献。现将有关情况通报如下：

一、基本情况

按照《法规规章备案条例》和《山东省规章和规范性文件备案规定》，全省各级各部门备案审查工作人员，全力以赴、各负其责，圆满完成了规章和规范性文件的报备及审查任务。除枣庄外，各市均按要求上报了2011年度备案审查工作情况、年度制定规范性文件目录和《规章和规范性文件备案工作情况汇总表》。其中，上报材料齐全也比较规范的有东营、日照、济宁、威海、菏泽、潍坊、济南、青岛8市；比较齐全的有烟台、泰安、莱芜、临沂、聊城、德州、淄博、滨州8市。根据各市及省直部门送省办报备的规范性文件数量统计（统计情况见附件），2011年各市政府和省直部门共制发规章和规范性文件305件。其中17市政府242件（含三个较大市规章20件），省直部门63件。经省办审查，发现存在违法或不当等问题的4件，约占总数的1.3%；省政府向国务院、省人大报备省政府规章17件。省办收到群众对规范性文件提出的审查建议1件，已答复1件，回复率为100%。

二、主要特点

（一）备案审查机构逐步加强，队伍建设和工作水平进一步提高。 总的看，全省规范性文件备案审查工作机构和队伍建设得到加强。继济南、滨州、泰安、德州、济宁、烟台、潍坊、青岛之后，临沂、菏泽、日照、东营相继设立了备案审查科（文件审核登记科）。截止目前，我省已有12个市设立了备案处（科），日照、东营等市法制办备案审查科在原有人员的基础上，增加了人员数量，明确了相关职能。为了进一步提高备案审查工作队伍的能力和水平，各地、各部门积极采取有效的措施，提高备案审查工作人员的理论水平和实践能力，从而提升了备案审查工作质量，推动了全省的备案审查工作的发展。如济南市法制办2011年4月份召开了规范性文件备案审查工作座谈会，交流了工作经验，提出了改进工作的意见和建议，进一步加强了文件目录季报制度和统计分析通报制度，加大了对审查备案工作的指导监督力度；威海、济宁、临沂注重发挥规范性文件备案审查示范点的模范带头作用，形成比学赶帮超的良好氛围；临沂、日照、潍坊、威海等市把规范性文件备案工作列入依法行政和执法责任制考核指标；滨州市注重备案工作的学习交流，组织备案审查的骨干赴湖南长沙学习规范性文件备案管理；威海、济宁、滨州、莱芜等地强化培训，进一步提高备案审查工作水平，他们实行“走出去，请进来”的办法组织学习培训。通过各种不同形式的学习培训，使规范性文件的制定和备案审查工作水平均有较大的提高。

（二）建立健全实施规范性文件“三统一”制度，进一步完善备案审查工作机制。 《山东省行政程序规定》出台后，省办研究制定了规范性文件“三统一”配套制度，印发了《山东省人民政府法制办公室关于落实规范性文件统一登记统一编号统一公布制度有关问题的通知》（鲁府法发[2011]56号），为2012年实施规范性文件“三统一”制度奠定了基础。该通知下发后，各市各部门迅速行动起来，结合备案审查工作，积极研究制定落实规范性文件“三统一”制度的具体方法和措施。截止目前，淄博、临沂、济宁、菏泽、滨州、泰安、日照、东营等市都对规范性文件“三统一”制度及备案审查工作作出了具体规定，下发了通知。淄博市制定了新的《淄博市行政机关规范性文件制定办法》；滨州市修改了《滨州市规范性文件备案审查办法》，出台了《关于加强规范性文件备案审查工作的意见》；济宁市出台了《关于进一步加强规范性文件备案审查工作的通知》，修改了《济宁市规范性文件制定程序规定》；日照市出台了《关于规范和加强规范性文件备案审查工作的通知》；威海市出台了《威海市规范性文件管理办法》；聊城市建立了规范性文件预报制度；德州市实行规范性文件年度计划制度，提高“立法”质量；济南市实行“审前沟通、审中交流和审后反馈”的做法，有效提高了审查备案工作的效率等等。这些好的做法，有力地保障了规范性文件“三统一”制度的顺利实施，推动了备案审查工作更上一个新的台阶。

（三）备案审查工作力度进一步加强。 在规章和规范性文件的审查过程中，严格按照《山东省规章和规范性文件备案规定》的要求，认真审查每一件备案的规章和规范性文件，对没有发现问题的，及时给予备案登记；对发现问题的，则与文件制定机关沟通，指出问题所在，及时予以纠正。2011年，省办共发现存在问题的规范性文件4件，问题均及时得到解决。各市法制办也充分发挥了规范性文件的监督作用。滨州市法制办严把规范性文件制定关，在制发规范性文件时严格审查，着力解决备案审查工作中存在的“制而不备、备而不审、错而不纠”等问题，切实提高全市规范性文件的报备率、及时率、规范率、审查率、纠错率，确保制定的规范性文件符合上位法和国家的方针政策，杜绝规范性文件违法创设行政许可、行政处罚、行政强制和行政收费等现象,2011年滨州市纠正存在问题的规范性文件2件；青岛市纠正存在问题的规范性文件6件；潍坊市围绕强化规范性文件的审查力度，建立了科室联合审查的工作模式，对报送备案的规范性文件坚持逐一审查，对报备文件的规范情况、形式要件和实质内容进行依法审查，发现存在问题的规范性文件2件，对这些问题都采取协调协商、建议纠正、依法撤销“三步走”的纠错工作机制，依法予以纠正；泰安市积极采取有效措施进一步加大对“问题文件”的纠错力度，共发现存在问题的规范性文件3件，在对“问题文件”的处理上，不断探索新路子新办法，不放过一个疑点，不漏过一个“问题文件”，经与制定机关沟通协调后均进行了修改。其他各市对备案审查工作均加大了力度，对存在问题的规范性文件都作出了妥善的处理。

（四）进一步拓宽抽象行政行为的监督渠道。 各市、各部门对报送备案的规范性文件进行严格认真审查的同时，高度重视公民、法人和其他组织对规范性文件的审查申请以及其他渠道的审查建议。2011年省办受理了1件公民提出的审查申请，我们根据有关政策规定及时给申请人作出了答复，收到预期的社会效果；潍坊市政府法制网开辟规范性文件举报栏，加大监督检查力度，组织对2个县（市、区）规范性文件备案情况进行抽查，检查了发文登记薄登记文号的文件，对发现的2个问题，及时下达《责令限期整改通知书》，提出整改意见；德州、淄博等市还根据市委有关部门的要求，审查了党委口规范性文件，得到了市委有关部门和领导的肯定。

（五）开展了对征地、拆迁的规章和规范性文件专项清理工作。 根据国务院法制办公室、住房和城乡建设部、国土资源部联合下发的《关于做好有关征地拆迁的规章和规范性文件专项清理工作的通知》，省办与省住建厅、省国土资源厅联合下发了《关于贯彻落实国法〔2011〕38号文件精神做好有关征地拆迁的规章和规范性文件专项清理工作的通知》，对清理工作的范围、原则、分工安排和具体要求等进行了部署。各市接到专项清理通知后，积极行动，采取各种有效措施展开清理工作。经过努力，各市均按照规定时间将清理结果上报省办。《济南市城市房屋拆迁管理办法》、《淄博市城市房屋拆迁管理办法》2件政府规章拟废止，《济南市国有土地收购储备办法》1件政府规章拟修改；对《山东省城市房屋拆迁单位资格管理办法》等省政府部门和各市的规范性文件168件予以废止，对《关于贯彻实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉有关问题的通知》等72件规范性文件予以修改。

（六）全省规范性文件所涉行政强制事项清理工作圆满完成。 为配合行政强制法的清理工作，开展了对规范性文件所涉行政强制事项的清理。省办共收到26个省直部门关于规范性文件行政强制清理报告，共有4件规范性文件涉及行政强制措施的内容，3件需要由制定部门自行修改，1件是否修改应视规章的废改情况依职权而定，其他各市的规范性文件所涉行政强制事项的清理工作均按时顺利完成。如淄博市共清理政府规章65件，废止1件，修改6件，清理市政府规范性文件224件，废止18件，修改7件；清理市政府部门规范性文件586件，废止34件，修改4件。滨州市2011年审查清理规范性文件46件，继续有效30件，废止5件，宣布失效2件，修改9件。

三、存在的问题

（一）全省规范性文件备案工作发展不平衡。 个别单位对备案工作的重要性、必要性认识不足，存在重立法轻备案审查现象。具体表现在：个别市对备案审查工作分工不清、职责不明；有的市和部门对备案审查工作关注度不高，投入不足；个别市没有按要求将本级政府备案审查年度工作情况、《年度制定规范性文件目录》和《规章和规范性文件备案工作情况汇总表》上报省办等等。这些问题的存在，暴露出个别市和部门对备案审查工作认识上不到位，重视程度不够，不能适应建设法治政府对抽象行政行为监督的要求。

（二）备案审查机构和队伍建设依然需要进一步加强。 有的市和部门的备案审查机构和队伍力量比较薄弱，对规范性文件的备案审查多限于形式，实质性审查没有开展，难以适应日益繁重的备案审查工作任务。究其根源主要在于备案审查机构不健全和人员缺乏：有的市虽然设有备案审查科（处），但与其他科室合署办公，忙于应付；有的市在其他科室基础上加挂备案审查科的牌子，牌子加上了，领导职数也增加了，但是人员没有增加；有的市没有备案审查科，把备案审查工作分散到其他科室，专业人员流动较为频繁，致使备案审查工作没有连贯性；有的市和政府部门从事备案审查工作的人员只有兼职1人，还身兼数职，制约了备案审查工作水平的进一步提高。

（三）个别单位规范性文件报备率、及时率和备案工作的规范化程度不高。 个别市和部门报备规范性文件的主动性、积极性不强。有的不报备；有的超出法定时限报备；有的不清楚规范性文件与普通公文的区别，将一些普通公文也作为规范性文件报备；有的报送的备案材料不完整，或缺少备案报告，或缺少起草说明，或报送非正式文本；有的起草说明内容不全面，该说明的事项未说明；有的报送的备案报告不规范，不符合有关要求。

（四）调查研究，理论创新欠缺。 在上报给省办的汇报材料中，只有滨州、临沂等少数市地汇报了开展规范性文件备案工作理论研究的情况。对工作中存在的问题研究总结不够，该发现的问题没有发现，该改进的没有改进的现象比较普遍。调查研究、理论创新欠缺，推进备案审查工作水平进一步提高的动力不足。

四、2012年工作指导意见

2012年，我省备案审查工作总的指导思想是：深入落实科学发展观，紧紧围绕省委、省政府中心工作和加快建设法治政府的目标任务，以贯彻落实我省依法行政“五五”规划为主线，以行政程序建设为抓手，以提高规范性文件制定质量为重点，进一步贯彻落实规范性文件“三统一”和备案审查各项工作制度，促进规范性文件制定和审查工作水平的提高，更好地适应我省经济社会全面发展的要求。2012年全省的备案审查要着重做好以下几个方面的工作：

（一）继续抓好机构队伍建设。 各地各部门要以贯彻实施《山东省行政程序规定》为契机，以规范性文件“三统一”制度为抓手，在健全机构、充实工作人员方面狠下功夫。要充分认识到规范性文件备案审查工作、规范性文件登记编号工作是政府法制工作的主要业务之一，这项业务与其他业务同等重要。要使备案审查工作机构和人员配备同本地本部门的工作任务相适应。没有机构的要健全机构，已有机构的要充实人员，关系不顺的要理顺关系。要学习先进市地的经验和做法，多出主意、多想办法，积极工作，争取各方面的支持，全力推进机构队伍建设。

（二）以推进“三统一”制度落实为主线，努力提高规范性文件的制定质量。 今年是山东省“行政程序年”，全省各级政府法制机构要借助“行政程序年”这一重要时机，通过各种方式向社会宣传规范性文件“三统一”制度，使公众充分了解、掌握这一重要制度。在具体工作中，各级行政机关要严格执行“三统一”制度的各项规定，各级政府法制机构对符合要求的规范性文件，要按照有关规定，及时进行登记编号；对不符合规定的，该修改完善的按有关程序进行修改完善。严把规范性文件制定关，从源头上强化对行政行为的监督。

（三）加大备案审查力度，及时纠正发现的问题。 在贯彻落实“三统一”制度的同时，还要严格执行《山东省规章和规范性文件备案规定》。从近年来规章和规范性文件审查情况看，超越职权，违法设定行政许可、行政收费等现象仍然存在，还有一些地方和部门对涉及到收费、处罚、部门利益等问题的规范性文件不报不备，这些都说明当前我们备案审查工作现状与建设法制政府的要求相比还有不小的差距。各地各部门要进一步加大审查力度，要建立规范性文件报备审查追究制度，并将其纳入依法行政目标考核体系。

（四）加强对全省备案审查工作的指导监督力度。 各市政府法制机构要采取多种灵活有效的方式，进一步加强对县（市、区）政府和政府各部门规范性文件备案审查工作的指导监督，省办将根据工作实际进展情况，适时对各市、各部门和各规范性文件备案审查示范单位进行检查，充分发挥典型示范作用，对好的经验和做法及时加以推广，条件成熟时召开备案审查工作经验交流会。

（五）加强业务培训。 各地要以提高审查质量为重点，采取走出去或请进来的方式方法，加强备案审查工作业务培训。省办将视情况召开各市各部门及示范单位培训研讨会议，对“三统一”制度的贯彻实施情况及时进行总结。要善于发现问题，研究措施，进一步提高有关人员的法律知识、业务能力，促进全省规范性文件的制定及备案审查工作再上一个新的台阶。

（六）广泛开展调查研究，努力探索解决新情况新问题的方法和途径。 “三统一”制度在我省是新生事物，在贯彻落实“三统一”制度时，各级政府法制机构要加强与有关部门的沟通与配合，建立完善工作流程和工作标准，并协调做好政府公报、政府网站的相关工作。同时，各地各部门在执行的过程中会遇到许多问题。要不等不靠，结合本地实际，创造性地拿出解决问题的方案。积极研究探索规范性文件实施的后评估工作的新方法、新措施，促进评估工作的良性发展。努力推进备案审查系统信息化建设工作。

附件：2011年规章和规范性文件备案情况统计表

二○一二年三月二十六日

附件：2011年规章和规范性文件备案情况统计表