省政府法制办关于2010年规范性文件备案审查工作情况的通报和2011年工作指导意见
各市人民政府法制办（局），有关县（市、区）法制办（局），省政府各部门、各直属机构：
加强规章和规范性文件备案审查工作，保证规章和规范性文件的合法、适当，保障法制统一和政令畅通，是依法行政、法治政府的重要标志和客观要求。一年来，在省委、省政府的正确领导下，在国务院法制办的大力指导下，全省各级政府法制机构和政府各部门按照国务院《法规规章备案条例》、《国务院关于加强法治政府建设的意见》和山东省《规章和规范性文件备案规定》、《关于加强规范性文件备案审查示范单位工作的指导意见》等要求，努力工作，开拓创新，备案审查工作取得了很大的成绩，为优化我省经济社会发展环境作出了贡献。现将有关情况通报如下：
一、基本情况
据统计，2010年全省各级政府和政府部门共制发规范性文件2146件,经审查，发现存在违法或不当等问题的52件，占2.42%；其中，省政府共收到17个市政府和15个省政府部门报备的规章和规范性文件261件，经审查，发现存在违法或不当等问题的3件，占1.15%。省政府向国务院、省人大报备省政府规章13件。省政府共收到群众对规范性文件提出的审查建议5件，已答复5件，回复率为100%。
二、主要特点
（一）备案审查机构进一步加强，队伍建设水平进一步提高。截止目前，济南、青岛、烟台、潍坊、济宁、泰安、日照、临沂、德州、滨州、菏泽等11个市设立了备案处（科），明确了相关职能，全省规范性文件备案审查工作机构和队伍建设得到进一步加强。为进一步提高全省备案审查工作队伍的能力和水平，省政府法制办于2010年4月20日至22日举办了全省规范性文件备案审查工作人员培训班，县级以上人民政府法制机构和省直各部门负责备案审查的人员150余人参加了培训。济宁、青岛、烟台、济南、淄博、临沂、德州等市十分重视，均组织各县（市、区）10余名备案审查工作人员参加了培训。通过培训，备案审查工作人员对备案审查工作的相关理论和业务知识有了更深的理解和领会，理论水平和业务能力有了较大提高，达到了培养业务骨干，提高队伍素质的预期目标，为全省建立一支政治素质硬、业务能力强、创新层次高的备案审查队伍打下了坚实基础。
（二）机制和制度建设进一步完善，备案工作质量进一步提高。全省各级政府法制机构不断完善备案审查工作制度，健全和规范工作程序。潍坊市出台了规范性文件管理办法，确立了规范性文件调研、起草、发布、备案审查、评估、清理等各项制度，实现了规范性文件管理工作规范化、制度化和法制化。聊城、德州、淄博等市和省人力资源社会保障厅等部门制定了规范性文件制定、备案办法；聊城市制定印发了规范性文件年度制定计划，重新修订了规范性文件备案的统一文书格式；济宁市在依法行政年度目标责任制考核体系中，把规范性文件报备率赋予了较高的分值，并严格按考核标准考核，使今年报备率显著提高。淄博市法制办专门就完善备案资料的归集和报送事项与市政府办公厅进行了衔接，保证了规章和市政府规范性文件的及时规范报备。威海、日照、潍坊、青岛、临沂等市也把规范性文件备案审查工作列为依法行政年度目标责任制考核体系中的一项重要考核指标。一年来，全省规章和规范性文件的报备率、报备及时率、规范率都有了很大提高。济南、东营、潍坊、日照、莱芜、聊城、滨州、荷泽等市和省公安厅、省交通运输厅、省地税局、省农机办、省教育厅、省工商局、省物价局、省民政厅的规章、规范性文件报备的及时率、规范率都达到了100%，上述单位的备案审查工作走在了全省的前列。
（三）坚持有错必纠，有力保障了我省经济社会的健康发展。规范性文件中存在的违法问题经备案审查确认后，能否依法纠正，是维护法制统一和备案制度严肃性的关键，同时也是对我们从事具体工作的同志是否坚持原则、秉公监督的一个考验。青岛市受理规范性文件报备140余件，其中6件存在违法设置收费、审批等问题，通过协调，指导有关区市及时进行了修改；泰安市经审查发现4件“问题文件”，通过与制定机关积极沟通，均由制定机关自行纠正后，重新报备；潍坊经审查发现3个规范性文件存在问题，通过协调协商、建议纠正、依法撤销“三步走”的工作机制，全部进行了依法纠正；滨州市对适当性、规范性方面存在问题的1件规范性文件，提出了修改意见和建议，制发单位及时进行了修改。通过全省各级法制机构积极主动地备案审查工作，有力地监督了政府及其部门的抽象行政行为，保护了公民、法人和其他组织的合法权益，维护了社会主义法制统一，也为优化全省的经济社会发展环境提供了有力保障。
（四）抽象行政行为的监督渠道进一步拓宽，积极处理公民、法人和其他组织对规范性文件的审查建议。全省各级政府法制机构努力畅通人民群众对规范性文件进行监督的渠道，积极受理和处理人民群众提出的审查建议，省政府法制办受理了5件审查建议；潍坊市法制办共受理和处理了2件；济宁市要求规范性文件必须在政府公报、政府网站上统一向社会公布，做到“一网了然”，畅通社会公众监督规范性文件的渠道，为公民提请审查“红头文件”打造良性平台，今年受理、处理了1件审查建议。对这些审查建议，各级政府法制办进行认真研究，查阅相关法律、法规，并与规范性文件制定部门进行沟通和联系，及时提出了处理意见和建议。
（五）备案审查工作的指导监督力度进一步加大。加强对全省备案审查工作的指导和监督，是全面提高我省备案审查工作水平的重要手段。泰安市于2010年11月召开了全市规范性文件备案审查工作座谈会，交流工作经验，提出改进工作的意见和建议。济南市试行了文件目录季报制度和统计分析通报制度；聊城市实行对乡（镇）以上各级政府规范性文件备案工作的定期检查制度、定期公布规范性文件目录和通报制度；威海、潍坊等市也都实行定期检查通报制度。滨州、聊城等市对全市规范性文件备案工作组织了检查，对普遍存在的问题进行了指导。这些措施的采取，有力地提升了我省备案审查工作的水平。
（六）部署全面，行动迅速，全省规章和规范性文件清理工作圆满完成。为贯彻全国规章清理工作会议和国务院办公厅《关于做好规章清理工作有关问题的通知》精神，5月20日省政府召开了全省规章清理工作会议，分管副省长到会并作了重要讲话，会议对规章和规范性文件的清理工作进行了部署安排。会后，省政府办公厅下发了《山东省人民政府办公厅关于开展规章清理工作的通知》（鲁政办发〔2010〕28号），省政府法制办配套印发了《省规章清理工作方案》，各市、各县（市、区）政府也都成立了规章、规范性文件清理工作领导小组，下发了关于清理工作的文件，我省规章和规范性文件清理工作全面迅速启动，走在了全国前列。省人力资源社会保障厅、省民政厅、省公安厅、省住房城乡建设厅、省国资委、省物价局、省教育厅、省商务厅、山东黄河河务局、省经济和信息化委、省水利厅等部门（单位），对规章和规范性文件进行了全面清理，并及时报送了清理意见和建议。淄博、威海两市在全省率先完成规章、规范性文件清理工作。经过全省各级政府法制机构和政府各部门的共同努力和密切配合，历经6个多月的紧张工作，我省在全国率先圆满完成规章和规范性文件清理工作，按时汇总上报国务院。全省共清理现行有效的政府规章631件，其中：省政府规章207件，济南、青岛、淄博三个较大的市的政府规章424件，共废止132件，失效8件，继续有效491件；同时，全省共清理规范性文件24559件，其中：废止6186件，失效1075件，继续有效17298件。2010年11月17日人民日报报道了我省规章清理工作情况。
三、存在的问题
（一）全省备案审查工作整体发展不平衡。一方面，各市之间、各部门之间规范性文件备案审查工作开展得不平衡，个别市、个别部门对备案工作的重要性、必要性认识不充分，重视不够，存在“重发文轻备案”、对“问题”文件纠错不及时等问题；另一方面，备案审查机构和队伍力量有待于进一步加强，工作水平有待于进一步提高，没有将应当备案的规范性文件按要求及时备案，备案率较低等。
（二）规范性文件制定质量有待于提高。个别规范性文件突破设定权限，自我授权，变相设定许可；违规设定收费项目；相当数量的规范性文件施行日期与公布日期间隔不够30日。
（三）规范性文件报备率、及时率有待于提高。个别市和部门报备规范性文件的主动性、积极性不强，有的不报；有的超出法定时限报备；有的年底集中报备。
（四）备案工作的规范化程度不够高。有的不清楚规范性文件与普通公文的区别，将一些普通公文也作为规范性文件报备；有的报送的备案材料不完整，或缺少备案报告，或缺少起草说明，或报送非正式文本；有的起草说明内容不全面，该说明的事项未说明；有的报送的备案报告不规范，不符合有关要求。
（五）发挥外部监督的作用还不够。在宣传群众、保障群众对抽象行政行为实施监督的权利方面，措施还不够到位。
四、2011年工作指导思想及要点
2011年，我省的备案审查工作总的指导思想是：在各级党委、政府的坚强领导下，认真学习贯彻党的十七大、十七届五中全会精神，深入实践科学发展观，贯彻落实《国务院关于加强法治政府建设的意见》和《山东省规章和规范性文件备案规定》、《关于加强规范性文件备案审查示范单位工作的指导意见》，扎实工作，开拓创新，使全省的备案审查工作更上一个新台阶，促进依法行政和法治政府建设，为优化我省经济社会健康发展的政务环境做出贡献。
2011年我省备案审查工作要点如下：
（一）把机构队伍建设作为重点。各地要认真学习济南、青岛等11个市的经验，积极主动地做好各项工作，使市一级法制办（局）的备案审查机构尽快建立健全起来。要把机构和队伍建设纳入到依法行政考核目标体系中，加大对该项工作的监督力度。要采取多项措施，进一步提高备案审查工作队伍的素质和能力。
（二）进一步提高规范性文件制定质量。各市、各部门在制定规范性文件时，要按照《国务院关于加强法治政府建设的意见》和《关于加强规范性文件备案审查示范单位工作的指导意见》的要求，严格遵守法定权限，规范制定和公布程序，规范实施时间，完善公众参与政府决策的制度和机制，保证人民群众的意见得到充分表达、合理诉求和合法利益得到充分体现。县级以上地方人民政府对本级政府及其部门的规范性文件，要逐步实行统一登记、统一编号、统一发布。探索建立规范性文件有效期制度。
（三）以健全制度、创新机制、加大监督为切入点，不断提高备案审查工作质量。不断建立健全制度，加大备案审查力度，提高报备率、及时率、规范率；加大规范性文件纠错力度，对违法的规章和规范性文件，要及时报请有权机关依法予以处理并向社会公布，做到有件必备、有错必纠；要重点加强对违法增加公民、法人和其他组织义务或者影响其合法权益，搞地方或行业保护等内容的规章和规范性文件的备案审查工作，切实维护法制统一和政令畅通。建立备案工作报告和通报制度。各市人民政府法制办（局）、省直各部门要认真总结每年年度备案工作情况，各市将年度备案工作总结、规范性文件备案审查工作情况汇总表和目录、省直部门将年度备案工作总结和目录于下一年度的1月10日前，报送省政府法制办公室。省政府法制办将按照《山东省规章和规范性文件备案规定》的要求，每年进行一次全省备案工作情况通报，每季度公布一次全省规范性文件备案目录。对公民、法人和其他组织提出的审查建议，要按照有关规定认真研究办理。积极开展电子报备工作。
（四）加强理论研究，用理论推动备案审查工作上台阶。各地、各部门要深刻认识理论研究对推进工作的重大意义，结合本地区、本部门备案审查工作实际，强化学习和研究，探索备案审查工作的新路子、新办法，深化理论研究，不断提升理论水平。
（五）加强对全省备案审查工作的指导监督力度。各市政府法制机构要采取多种方式，进一步加强对县（市、区）政府和市政府部门规范性文件备案审查工作的指导监督。省政府法制办将根据2010年规范性文件备案审查工作情况，有重点地对规范性文件备案审查示范单位进行督促指导，实行动态管理；将适时召开全省规范性文件备案审查业务交流会，通报情况，交流经验，重点研究如何把握备案审查规律，为政府决策服好务。
附：2010年规章和规范性文件备案情况统计表
二○一一年三月十五日
