阚珂：为啥叫两会，我来告诉您

1978年2月28日，人民日报刊发的《醉春风•庆祝人大政协两会同开》一文，这里比较早地把全国人大会议和全国政协会议合称为两会。1984年5月20日《人民日报》刊发的新华社报道《政协委员继续分组讨论人大和政协两会文件》，使用了两会的提法

又到一年两会季。今年的全国两会——十二届全国人大三次会议将在今天上午开幕、全国政协十二届三次会议已于3月3日下午开幕。

为啥把全国人大会议和全国政协会议联系在一起叫两会?两会的提法是怎么来的?

全国人大与全国政协有着“天然”的联系

大家知道，在新中国的历史上，先有全国政协，后有全国人大。

1949年9月21日到9月30日，召开了中国人民政治协商会议第一届全体会议，它在还不具备召开全国人民代表大会的条件下，代表全国各族人民的意志，代行全国人民代表大会职权，通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》，选出了中央人民政府委员会，并赋予其行使国家政权机关的职权，作出了关于国都、国旗、国歌、纪年的重要决议，宣告了中华人民共和国的成立，开启了中国历史的新纪元。从1949年9月到1954年9月的5年里，政协全国委员会为恢复和发展国民经济、巩固新生的人民民主政权、促进社会主义革命和建设作出了重要贡献。

1952年12月24日，政协第一届全国委员会常务委员会举行第四十三次会议，向中央人民政府提出了召开全国人民代表大会和开始起草宪法草案等准备工作的建议。1954年9月15日，第一届全国人大第一次会议召开，这标志着人民代表大会制度由下至上系统地建立起来。这次会议后，组成中央国家政权的各个机构都依法产生，并按照宪法规定的新体制、新机制开始运转。

全国人大与全国政协两者之间的联系，简而言之，就是先有全国政协后有全国人大，中国人民政治协商会议全体会议代行过全国人民代表大会的职权，全国政协参与了筹备召开第一届全国人大第一次会议的工作。

全国人大与全国政协在国家政治生活中具有重要作用

在筹备召开第一届全国人大第一次会议和制定1954年宪法过程中，对全国人大有了之后全国政协还要不要继续存在这个问题的议论很热烈。有的提出，政治协商会议如果存在，应处于什么地位，它和全国人大的关系如何?有的建议，在宪法中增加关于说明政协继续存在的规定。有的建议，由政协产生政府，政府下设政务院。

针对政协还要不要继续存在的疑问，我国第一代领导人作了明确的回答。毛泽东明确指出：“人民代表大会是权力机关，有了人大，并不妨碍我们成立政协进行政治协商。各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要”。周恩来也指出：“人大既开，政协代行人大职权的政权机关作用已经失去，但政协本身的统一战线的作用仍然存在”“从过去5年来说，作为代行权力机关只是第一届全体会议，几天会散了，权力已授给中央人民政府，所以代行政权的是全体会议，经常起作用的是全国委员会、常务委员会，这是统一战线组织。今后这个组织在中国共产党领导下，继续作为团结各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的人民民主统一战线的组织，发挥它应有的作用，而不是不起作用。”

这样，1954年9月第一届全国人大第一次会议召开后，在当年的12月，全国政协召开了二届一次会议，全国政协继续存在下去。

既有全国人大，又有全国政协，这两个组织都分别做什么、起什么作用呢?

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是我国的政体。全国人民代表大会是构成人民代表大会制度的核心国家机构。宪法规定，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大，全国人大行使国家立法权、重大事项决定权、中央国家机构人事选举任免权和监督权。人大是依法、按程序、通过会议、集体行使职权的，如果全国人大不开会就无法行使职权，这在一定程度上就不能保证实现人民当家作主的权力。这里需要特别指出的是，宪法规定我国各国家机构每届任期5年，如果每5年任期届满，全国人大不通过召开会议按时换届、不实现国家领导层依法有序更替，国家机关的正常运转就会受到影响，国家和社会生活就会受到影响，国家政治制度的民主性、有效性就会打折扣。可以说，每年全国人大召开会议，讨论决定国家的重大事项，对国家一年的工作乃至较长时间的工作作出安排，按期实现国家机构有序更替，就是人民自己管理自己国家的具体体现。

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的基本政治制度。政协在我国的政治生活中具有重要的地位，它是统一战线的组织，多党合作和政治协商的机构，人民民主的重要实现形式，体现了中国特色社会主义制度的鲜明特点。政协的主要职能是，政治协商、民主监督、参政议政。同时，应该说明的是，政协不是国家权力机关，也不是国家行政机关，有的政协委员总结说：“政协参政不执政、议政不决策、监督不强制”，政协作出的决议、决定对全社会没有普遍约束力。

全国人大与全国政协每年的会议在同一时间段召开

按照1949年9月27日通过的《中国人民政治协商会议组织法》的规定，中央一级的政协由三个层次的机构组成：一是中国人民政治协商会议，每3年开会1次；二是政协全国委员会（以下简称“全国政协”），每半年开会1次；三是政协全国委员会常务委员会。从1949年9月到1954年9月第一届全国人大第一次会议召开前这5年间，中国人民政治协商会议召开了1次全体会议，全国政协召开了4次会议。

从1954年9月到1958年2月，一届全国人大共召开了5次会议。在这同一时期，二届全国政协召开了3次会议。这一时期的全国人大和全国政协的每次会议分别在不同的时间段召开，这两个会议之间的联系不紧密。

从1959年4月到1963年12月，二届全国人大与三届全国政协分别召开了4次会议，全国人大和全国政协相对应的每一次会议都在同一时间段召开，也就是从这全国政协三届一次会议起，全国政协委员列席全国人大会议。1960年3月29日上午10时，全国政协主席周恩来在全国政协三届二次会议开幕会上特别宣布，这次会议与二届全国人大二次会议同时进行。这一时期的全国政协会议早于全国人大会议半天或者1天半或者4天开幕，晚于全国人大会议的半天或者2天闭幕。

三届全国人大和四届全国政协只在1964年12月到1965年1月分别召开过1次会议。这次全国政协会议早于全国人大会议1天半开幕，晚于1天闭幕。全国政协委员列席了这次全国人大会议。

1975年1月“文化大革命”期间，召开了四届全国人大一次会议。这时，没有产生新一届全国政协，没有召开全国政协会议，自然也就没有全国政协委员列席全国人大会议。

1978年2月26日下午，五届全国人大第一次会议开幕，两天前的2月24日下午，全国政协五届一次会议开幕。这是“文化大革命”结束后，全国人大和全国政协分别召开的第一次会议，这个时间节点有着不同寻常的意义，从此以后，每年的全国人大会议和全国政协会议都在同一时间段召开，全国政协委员均列席全国人大会议，至今38年没有再变化过。在五届一次到六届一次的6次会议中，全国政协会议早于全国人大会议2天或者3天开幕，晚于半天或者1天或者2天或者3天闭幕。

从以上我们看到，自1959年至1983年的11次全国政协会议，开幕日期均早于全国人大会议，闭幕日期均晚于全国人大会议，全国政协会议的会期均长于全国人大会议的会期。

从1984年六届二次会议起，发生了一个变化，这就是每年的全国政协会议的开幕和闭幕的日期都早于全国人大会议，绝大多数全国政协会议的会期短于全国人大会议的会期。开幕早半天、1天、1天半、2天、3天的情况都有；早闭幕的情况更不一致，早1天、2天、2天半、3天、4天、4天半、5天、5天半、6天、8天半的都有。这种全国政协会议早于全国人大会议开幕和闭幕、且不规律的情况一直延续到1997年的八届五次会议。

从1998年九届一次到2014年十二届二次共计17次，全国政协会议在每年的3月3日下午开幕、全国人大会议在3月5日上午开幕，这两个会议开幕的时间固定了下来；全国政协会议闭幕的日期也都早于全国人大会议闭幕的日期，至于早几天，一般规律是：由于全国政协委员不列席每届全国人大一次会议选举任命中央国家机关领导人员的议程，每届全国政协一次会议闭幕的时间早于全国人大会议闭幕的时间要长一些。

有人问：为啥现在每年的全国政协会议在3月3日开幕?这与每年的全国人大会议在3月5日开幕密切相关。第一，便于全国政协委员列席全国人大会议。全国人大议事规则规定，全国人大会议于每年第一季度举行。依照这个规定，考虑到新一年的国家预算等工作需要尽早安排，每年全国人大会议逐步固定在3月5日上午开幕。与此相衔接，全国政协会议在3月3日下午先开幕，在开幕会上，常务委员会作工作报告和一年来提案工作情况的报告，之后的3月4日全天，全国政协委员分界别分组审议这两个报告。3月5日上午，全国政协委员列席全国人大会议的开幕会，听取政府工作报告，接下来，全国政协委员集中讨论政府工作报告、计划报告、预算报告、“两高”工作报告等，这样比较顺畅。第二，党和国家领导人都参加这两个会议的开、闭幕会，将两个会议错开安排，便于领导人的活动。另外，在一届、二届、三届、五届全国人大时，一部分全国人大常委会副委员长同时担任全国政协副主席，两个会议的全体会议错开安排，也便于这部分副委员长的活动。第三，五届全国政协委员人数为1988人，比四届增加了三分之二，六届以后每届全国政协委员人数均超过2000人，全国政协会议的全体会议也需要在人民大会堂大礼堂举行，这两个会议的全体会议需要错开安排。

新中国有这样一个会议习惯，就是开幕会多安排在下午举行。中国人民政治协商会议第一届全体会议于1949年9月21日下午7时开幕，历时4小时；第一届全国人大第一次会议于1954年9月15日下午3时开幕，接下来在下午4时开始举行第一次全体会议，下午7时25分结束，共历时4小时25分；第五届全国人大第一次会议于1978年2月26日下午3时开幕；全国政协五届一次会议1978年2月24日下午4时开幕（开幕前举行了预备会议），此后直到2015年共38次全国政协会议都在下午开幕。

两会的提法较早出现在1978年

1978年2月28日，人民日报刊发的《醉春风•庆祝人大政协两会同开》一文，这里比较早地把全国人大会议和全国政协会议合称为两会。1984年5月20日《人民日报》刊发的新华社报道《政协委员继续分组讨论人大和政协两会文件》，使用了两会的提法。1985年、1986年特别是1987年的全国人大会议和全国政协会议报道中，媒体使用两会的提法多了起来，由此，用两会称呼“全国人大会议”和“全国政协会议”逐渐普遍。现在，也约定俗成地将“地方人大会议”和“地方政协会议”称为“地方两会”。两会是媒体为了表述简洁、方便所使用的提法，在官方的正式文件中，一般不用两会的提法。这里提一句，最早的时候，两会指的是“中国民主建国会”和“中华全国工商业联合会”。

（作者为全国政协委员、全国人大常委会法制工作委员会副主任）

来源：《法制日报》（2015年3月5日03版）

(责任编辑： 张健 )