探究“新常态”下乡镇专项资金管理存在的问题及对策

高青县审计局  张怡

乡镇专项资金是指国家或有关部门向镇、村拨付的具有专门指定用途或特殊用途的财政资金，内容涵盖农林水、科教文卫、扶贫救灾、交通能源和开发等多种项目类型，其中不乏要求直接进村入户的各种补偿款项及救助资金。乡镇专项资金的使用效益，直接关系到我国稳增长、促改革、调结构、惠民生等各项政策的贯彻落实情况，尤其与群众的利益息息相关。因此，管好、用好乡镇专项资金，是保障人民群众利益、促进国家经济发展、维护社会和谐稳定的重要条件。

一、当前乡镇专项资金管理存在的问题

（一）预算编制的随意性大，甚至缺失

1、预算编制随意

由于乡镇专项资金的多样性及复杂性，各级政府对专项资金概念及用途的理解往往会出现偏差，在编制预算时，造成专项资金的用途产生混淆错位，如：将修路资金用于农业开发，将扶贫资金用于赔青补偿、将补偿资金由于教育扶助。甚至为了方便使用，某些单位将所有项目的专项资金进行统一归拢，通盘使用，“哪里用钱往哪里塞，哪里缺钱往哪里投”，预算编制不尽不实、流于形式。

2、预算缺失

各级镇、村作为末级政府，受时间、地点、条件的限制，有可能会成为资金监管的“真空”地带，因此，在侥幸心理的驱使下，某些单位将专项资金纳入“预算外管理”，造成资金计划性及预算性缺失。如：在上报项目时，考虑的是能从上级拿到多少钱，而不是考虑地方政府的项目规划及实际承受能力，造成项目资金配套不力；在资金的使用环节，将争取到的资金优先用于建设形象工程、政绩工程，而不是根据地方经济发展、社会民生等实际情况编制预算、统筹安排使用。

（二）账务管理混乱失真

一是镇级账务管理混乱。某些乡镇将上级拨付的专项资金纳入一般预算收入或其他收入等科目，或者将专项资金统一挂入往来帐，未按照规定设立科目进行单独核算。有的单位甚至将专项资金并入经费科目，与政府经费混淆使用，年终统转结余，用于弥补经费开支。

二是村级账务管理失真。目前的村级账务是由乡镇农村财务管理办公室代为记账管理，记账人员多为“外行”或年龄偏大，会计基础工作相对薄弱，在记账过程中不能按照国家统一的会计制度的规定填制记账凭证、编制总账、明细账，有的甚至只编制一本流水账便草草了事。某些乡镇农财所不设立银行对公账户，将上级拨付的专项资金存入自己的银行储蓄卡，公款私存。在村干部到农财所提款报销的过程中，会计人员大多对该笔资金的实际用途不闻不问，且报销单据大多为白条收据，有的甚至提多少就给多少，“看面子给钱，看脸色形式”，将本该发给老白姓的钱变成自己“攀龙附凤、溜须拍马”的筹码。资金提走后，会计人员将专项资金支出与平时经费支出混淆记账，敷衍了事，在摘要中随便写个“修路款，补偿款”等，最后自己都分不出哪些钱用于经费开支，哪些钱是专项资金。

（三）虚报冒领专项资金

一是无中生有。有的单位预算经费较少、崇尚“拜金主义”，为了本单位经费开支，虚报项目，从中套取上级专项资金。二是玩转“猫腻”。有的单位在项目的招投标及施工建设方面下功夫，实施暗箱操作，将项目优先供给自己的“熟人”实施建设，甚至在损失工程质量的前提下从中拉去回扣，账面资金与实际投入资金出现较大偏差。

（四）滞留、挪用专项资金

1、资金滞留。我国《预算法》规定，专项资金必须及时、足额拨付到位，但是有的乡镇、村委将专项资金长期挂账，有的甚至超过1年；尤其是某些到村入户的征地补偿款等专项资金，不按时发到百姓手中，造成上访事件不断，严重损害人民群众的利益及社会的稳定。

2、资金挪用。一是专项资金与日常经费混合使用。会计人员在记账过程中将一些看起来“不起眼、不敏感”的专项资金计入日常经费账户，年终转入结余，专项资金自然而然的便作为了单位的日常经费。二是串项移位。乡镇一般是先申报项目，待资金到位后再行实施，这往往会造成实施的项目与申报的项目不一致，或到位资金与项目设施时的预算资金出现偏差，因此，乡镇会集中财力、整合资金，将资金串项移位，如：有的乡镇将河道整治资金用于道路修建，看起来都是用于城市基础设施建设，但长此以往，必然会产生资金管理混乱，为贪腐的滋生与蔓延制造“缺口”。

（五）专项资金使用的效益性不高

有的单位将争取来的项目资金由于搞政绩工程、形象工程，而荒废了实际项目的立项投建，造成资金损失浪费，效益低下。有的单位在向群众发放补偿款、救济款的过程中随意克扣，不按标准发放，不按原则办事，应该给的不给，却将那些根本不需要救助的亲朋好友定成了贫困户、受偿户领取。有的单位账面支出资金与实际发放资金不一致，造成农村受偿户生活更加困难，严重损害人名群众的利益及党和政府的形象。

二、加强乡镇专项资金管理的对策

（一）加强制度建设，完善管理机制

“没有规矩，不成方圆”，加强对专项资金的管理，建章立制、完善管理是先决条件。首先，在财政、审计的监督运作下，设立资金专户，实行专人管理，同时，实施定期报账制度，对于承接项目资金的单位要向资金拨付部门定期报账，对实施进度、预算指标、上年结余、本期发生额、本年结余等项目指标进行汇总后，及时报送资金拨付部门，提高资金拨付的针对性及资金使用的效益性。其次，加强专项资金管理的内部控制制度，专项资金的支出、核算等事项都要经过严格审批，在审批、入库、出库、记账、内审等各个环节都要派专人管理，确保不相容职务相分离，从管理体制上堵塞专项资金违规违法的漏洞。最后，加强业务培训，提高业务能力。管理的手段最终要靠人来完成，因此，提高管理人员及业务人员的素质显得尤为重要。通过开设经典讲坛、专家讲坛等方式不断开展法律、财务、经济等各种业务培训，充实提高相关人员的知识与技能，变“外行”为“内行”，让专项资金管理的“有生力量”不断发展壮大，为健康有效地管理使用专项资金打牢人力根基。

（二）强化预算管理

预算是经法定程序审核批准的集中性资金收支计划，它不仅反映了物流、资金流、信息流的周转方向，而且有助于管理者根据计划制定目标，就目前来看，预算所具有的功能已不仅仅局限于预测，而是成为一种巧妙地统计变量分析工具。因此，预算的编制与执行对于乡镇专项资金的管理显得尤为重要。一方面，强化预算编制。预算编制前要认真细致地研究以前年度乡镇专项资金的管理使用情况，通过回归分析、抽样分析、趋势分析等一系列统计分析方法，形成有针对性、可控性强的预算编制数据；预算编制过程中要结合本地区的实际情况及本部门的战略目标，形成能够总揽全局的预算编制框架，同时，积极结合本部门的实际业务项目，通过进村入户调查走访等方式，将预算明细到具体项目、具体责任人，形成一套真实、完整、精细的预算编制草案。另一方面，强化预算执行。成立专门的预算执行监督部门，定期或不定期对单位的预算执行情况展开督察，督察要根据预算方案逐条开展，切忌徇私舞弊、流于形式；强化单位的内部控制管理，形成严密的内部控制管理机制，从资金的收入、支出到资金的管理、核算都要有专门的、独立的人员开展实施并严格审批，在确保不相容职务相分离的同时，提高资金的管理效率。

（三）加强资金监管

由政府牵头，审计、财政、纪检等部门形成监督合力，从多方面、多角度对乡镇专项资金展开监督检查。如：检查专项资金是否根据当地实际情况制定切实可行的规章制度，是否编制预算及按照预算的规定执行，资金的账务处理是否合规合法，资金的管理使用是否具有明确的明细用途，是否存在模棱两可、滞留、挪用、拖欠等情况。监管形式上，一方面，可以专门抽取一项资金展开监督检查，如：大气污染防治资金，城乡医疗救助基金，社会抚养费等，集中优势兵力对某一项资金开展监管，对资金流向的各个链条都要严格把关，查深查透。另一方面，结合项目审计，对项目中涉及的多种专项资金集中展开检查，检查过程中不仅要深查单种资金的使用管理情况，而且要明确把握各种专项资金之间的内在联系，用联系的眼光辨识各种专项资金内部隐含的资金脉络，查缺不短，从错综复杂的资金链中找出问题的症结所在。

（四）严肃考核问责，加强思想教育

一方面，按照考核标准规定的督查结果，对于乡镇专项资金的管理不到位、预算编制不齐全、执行效果较差的部门，严格按照《中华人民共和国预算法》、《财政违法行为处分条例》等相关法规文件中规定的处理问责事项，利用通报批评、行政处分等方式严肃考核问责，敲山震虎，形成责任压力。另一方面，开展对全体干部职工的集中教育培训。培训方式要坚持集中学习与教育实践相结合，尤其注重实践的重要作用，通过进村入户、支援帮扶等方式，让广大干部职工切实体会到群众的困难与疾苦，牢记自身的职责与使命，通过感同身受的带动效应，使为人民服务的根本宗旨融入每一位干部职工的心田。最终实现从“不敢为”到“不愿为”的过度。