中国农业制度：从人治到法治的转换
中国农业正处于从计划经济向市场经济过渡阶段,农业制度内容发生着深刻的变化。制度内容与制度形式之间存在对立统一的关系。制度内容决定制度形式,但制度形式又反作用于制度内容。目前的情况,正是农业制度形式转换滞后,成为农业制度内容转型的障碍因子。本文以内容决定形式为原则,探讨随农业制度内容发生变化而必将出现的农业制度形式变化。
一、制度的存在形式:人治与法治
制度是“一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范,它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。”制度的存在形式,可以是习惯、习俗,也可以是村规民约、政府政策,还可以是法律。对这些存在形式,有的学者按规范化程度不同将其分成“显性制度”与“陷性制度”,前者指有明文规定的制度,后者指没有明文规定但对人的行为起潜移默化作用的制度。还有的学者分成正式制度和非正式制度。既然制度旨在约束人的行为,也可以按约束的力度分为硬制度(如法律)与软制度(如习俗)。
但是,笔者认为,即使是“显性制度”、正式制度或硬制度,也有不同的存在形式。根据制度形成过程的不同可以分为人治与法治制度。人治制度的存在形式是言(即个人意志),法治制度的存在形式是法(即群体意志)。人治的本质特征,是通过人与人之间的人身依附、行政隶属关系而进行统治,使制度发生约束作用,人与人之间是一种纵向关系。法治的本质特征,则是通过由法律约束人的行为而进行统治,人与人之间是一种横向关系。在人治社会中也有法律制度,但法律仅限于少数领域,而且这为数不多的法律受个人意志的左右是司空见惯的,法律在人治社会中的权威性经常遭到破坏。在法治社会中也有人治制度,但人治的范围有限,而且人治必须以法治为前提。
本人赞同“计划经济是人治经济”、“市场经济是法治经济”的命题。因为,在计划经济中约束人的行为的主要是行政隶属关系,在市场经济中则主要是法律制度。
维护计划经济秩序的必然是人治。计划经济否定市场的决定作用,否定市场主体存在的必要性,更否定市场主体的独立性、自由性。以农业为例,在传统的计划经济中,经济活动的单元或细胞是作为产品生产者的生产队,个人不是独立的经济单元,个人依附于生产队,生产队依附于生产大队,生产大队依附于公社,公社依附于县政府,直至统一隶属于中央政府。个人在经济生活中的行为主要由有关行政部门的意志和指令决定,这些意志和指令主要通过各种政策、行政措施和经济计划表现出来。对出现的矛盾和冲突,也主要通过行政渠道,采用行政措施和办法来解决。虽然也有法律(主要是刑法),但主要对象是各种经济犯罪,缺少处理横向经济关系的民法和商法。权(行政之权)大于法、言(长官之言)大于法的现象极为常见。
市场经济的基础是独立、自由的个人和经济组织相互之间的平等经济关系,保障这一关系的各类制度必须采取法律这种存在形式。法治的最根本要求是,个人和企业的行为,市场的运行,政府的行政,都有比较规范的法律规章,都必须依法办事。法律作为制度的存在形式是随市场经济的发育而逐步得到完善的,而法律的产生和发展又促进了市场经济的发展。在简单商品经济充分发展的古罗马时期,就产生了调整商品经济私人财产关系的罗马法。罗马法第一次确认了私有者处分其私有财产、自由交换其财产的权利,建立了抽象的人格观念和人格平等原则,确立了签订合同的自由和民事责任制度。资本主义商品经济取代简单商品经济后,对法律的要求更复杂、更严格。《拿破仑法典》所确定的自由和平等原则、所有权原则和契约自由原则,对今天的现代市场经济的正常运行仍有指导作用。现代市场经济的每一个重要方面,每一种重要关系,都有相应的法律制度来调整和规范。
二、为什么要由人治向法治转换？
农业制度的存在形式,由以体现人治精神的言(包括政策、命令、计划等)向以体现法治精神的法转换,是由多种因素共同决定的。
(一)由计划经济向市场经济的转换,要求农业制度的存在形式由政府政策向国家法律转换。在计划经济条件下,所有行为主体都被纳入到一个以行政隶属关系为基础的等级框架中,人与人之间的关系是由文件、命令、计划等工具规范和界定的。在向市场经济过渡的过程中,行政隶属关系逐渐淡化,尤其是财政包干体制和分税制财政体制更使纵向行政性“命令——服从”制的效力降低,而且政策具有较大的随意性和缺乏必要的强制性的特征,因此许多政策措施往往得不到很好的贯彻落实。前几年之所以出现“一号文件很好,二号文件(地方文件、部门文件)好狠”,“上有政策,下有对策”的现象,原因正是由于政策的约束力不强。另外,靠每年的“一号文件”来指导农业发展,政策的长期效应差,农民一直担心政策会变,因此不能再仅仅依靠政府文件来指导农业的发展,必须把依靠一年一个“红头文件”指导农业的传统做法转变为依法治农,让农业吃上“长效定心丸”,把改革过程中制定的一系列行之有效的关于农业发展的大政方针、基本制度用法律的形式固定下来。
以粮价形成制度为例,传统计划经济中的政府定价这一制度内容要求以体现人治精神的政府文件为其存在形式,原因在于政府定价制度要求政府年年根据各方面的情况对价格作出决定,采取政府文件这个制度形式就比较方便,如果采用法律这一制度形式就要付出大得多的交易成本。而市场形成价格这一制度内容则要求以体现法治精神的法律为其存在形式,如果以体现人治精神的政府文件为市场价格这一制度内容的存在形式,则市场形成价格的制度很容易受人治因素(如长官意志、主观随意性)的干扰,1993年以来以政府文件的形式确定的粮价形成市场化的制度得不到执行,原因正在于政府文件受人治因素的影响太大,如果以法律为其存在形式,就不会轻易受到破坏。
再以农业技术推广制度为例,长期以来,我国的农业技术推广主要依靠人治,即主要依靠行政管理,按政府的政策和行政领导人的指示办事。在计划经济体制下,人治(以文件的形式)对农业技术推广工作的发展和推广体系的建设,起到了一定作用。但随着向市场经济过渡,人治的效力出现下降,农技推广出现“网破、线断、人散、”的局面。因此,需要以法律这种更规范、约束力更强的制度形式界定农业技术推广方面的制度内容,如以国家扶持为主、有偿服务为辅的经费筹集原则,乡(镇)农业技术推广机构的管理实行“条块结合、双重领导”的原则等。
(二)农业经济运行过程中各种矛盾和冲突层出不穷,单纯依靠政策已难以界定各方面的权益、协调各方面的关系,必须以法治农。随着市场经济的发展,行政隶属关系逐渐淡化,各行为主体(包括个人、企事业单位与政府)之间要求有平等的关系,另一方面经济活动的内容越来越复杂,人治型的制度安排不仅难以有效地起作用,而且也不利于市场经济的发育成长。在法治型的制度安排中,各个行为主体的权利与责任有明确的界定,处理各种矛盾与冲突时有规范化的标准,主观随意性大大降低。
以农产品营销制度为例,在市场化条件下,如果采取人治型制度安排,农产品收购企业与农户之间的关系靠约束力很低的政策来界定,那么在供给大于需求时收购企业就会压级压价,在需求大于供给时农户就会惜售或转向其他渠道,靠政策越来越难以界定双方的关系,这显然不利于农业市场经济的稳定发展。相反,在市场化条件下,如果采取法治型制度安排,双方之间按合同法的规范化规定签订交易合同,就会有效克服上述弊端。江苏省太仓罐头厂以契约这种法治型制度安排,与周围乡镇5000户农民联合建立起大蒜、青豆、食用菌以及特种蔬菜生产基地,农户按厂方要求组织生产,厂方则为农户提供配套服务,做到了生产有安排、价格有保证,厂方还把部分加工、销售盈利返还给农户,双方之间的关系比较稳固。采取法治型农产品交易制度安排,要求双方是平等的市场主体,不存在从属关系。目前粮食的定购合同、棉花的收购合同,虽然也采用了合同这种法治型制度安排,但农户与收购企业之间不是平等的交易关系,收购企业具有行政权力,合同实际上是收购企业代表政府向农民提出的交售任务通知,这种合同的约束力远不如平等的交易主体之间签订的合同。
再以农村社区集体经济的产权制度为例,在计划经济时期,实行集体所有、统一经营、集中劳动、按工分分配的体制,公社对生产大队、生产大队对生产队、生产队对农户以隶属关系为基础实行人治。在向市场经济转变的进程中,随着经济运行机制的转换和经济规模的增长、社区成员与社区领导人之间的关系渐趋平等化,继续实行家长式人治弊端很多,迫切需要转向法治,以法律为基础、以产权为纽带重新界定社区成员、社区成员与社区领导之间的关系。
三、由人治向法治转换的对策
由人治向法治转换是一个漫长的过程。在我国的农业制度安排中,已有许多实现了从政策文件到国家法律的转换。据统计,在1979～1992年的14年间,国家制定了220多个法律和有关法律问题的决定、补充规定,涉及农业方面的有13件;国务院出台了约600多件行政法规,涉及农业方面的近40件;农业部发布了约340件规章。1993年以来又相继发布了《农业法》和《农业技术推广法》等重要法律法规。然而,从总体上看,国家仍基本上依靠行政手段管理农业,人治色彩依然浓厚。推进从人治到法治的转换应采取以下对策。
(一)增强法治观念,淡化人治意识。我国之所以出现一方面制定了一系列法律法规,另一方面仍基本上保持人治社会特征的局面,原因在于法治观念淡薄而人治意识根深蒂固,有法不依,执法不严。对相当一部分人而言,“黑头(法律)不如红头(文件)、红头不如白头(特定范围内的传阅件)、白头不如口头(领导口头指示)”。在这些人看来,法律只是约束老百姓的,只是用来打击刑事犯罪的,至于管理国家事务,管理经济和文化事业,似乎主要靠发文件、发指示,自觉不自觉地把自己摆在法律之上。为了实现从人治向法治转换,必须从根本上改造人治的经济社会基础。即:既要通过培育自由、平等的市场主体形成现代市场经济来置换人治的经济基础,又要通过发展民主政治来取代人治的社会基础。
(二)改进立法工作,提高法律的可操作性。我国农业领域的法律法规普遍存在政策性语言多、约束对象不明、处罚措施少、可操作性差的缺陷。以1993年7月发布的《农业法》为例,在总共9章66条中,约束效力差的“应当”一词出现了33次,“鼓励”一词出现了13次。在涉及到促进农业发展的措施时,笼统地规定国家应当怎么做,而对中央、省、县、乡政府各自怎么做没有明确规定,这就为各级政府在履行农业发展职能时相互推诿扯皮留下了隐患。从语言学的角度看,这类规定缺少主语(或主语不明确);从法学的角度看,这类规定没有行为主体。这类没有行为主体的法律规定,很难得到遵守,即使不遵守也难以追究法律责任。有人评论说,《农业法》存在三大问题,一是执法主题不明确,二是法律条文过于原则,三是法律责任不明确。其他农业法律法规同样存在这些问题,这是有法不依、执法不严的一个重要原因。因此,从法律本身来看,还有待完善。
(三)抓紧制定新的法律法规,健全农业法律法规体系。从现有的农业法律法规来看,我国的农业立法侧重于农业生产安全和农业资源保护,对农业经营、农产品流通、农民社团组织等仍基本实行人治。确保农业生产安全的法律法规,以《中华人民共和国进出口动植物检疫条例》、《家畜家禽防疫条例》、《中华人民共和国种子管理条例》、《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《基本农田保护条例》、《农药登记规定》等为主要代表。农业资源保护方面的法律法规,以《渔业法》、《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《基本农田保护条例》等为主要代表。这两大类法律法规构成我国农业法律法规体系的主体。显然,这个体系尚不能够对农业经济运行过程中的各种关系进行调整和规范,需要抓紧制定有关市场经济运作的法律法规。建议下一阶段的农业立法重点应当是:第一,农产品运销法规,如《农产品市场交易法》、《农产品批发市场管理办法》、《农产品分级包装标准实施条例》等。第二,农民社团组织法规,如《供销合作社法》、《信用合作社法》、《农村专业协会法》等。第三,农业调控法规,如《农业投资法》、《主要农产品储备法》、《主要农产品风险基金法》等。