主任检察官办案责任制改革的探索与思考

主任检察官办案责任制改革的探索与思考

朱天慧  仲  涛*

过去检察机关办理案件，长期实行“检察人员承办，部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定”的三级审批制。由于这种制度具有“审而不定，定而不审”的特点，因此难以充分调动检察官的积极性与责任感，具有明显的行政化特点，与司法活动所要求的亲历性、中立性和独立性相矛盾[①]。十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，要完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制,落实谁办案谁负责。在这种背景下，主任检察官办案责任制改革也就成为了本轮检察改革的重点之一。检察官办案责任制改革的实质是对检察权的重新配置，涉及检察官权力行使、权力制约、权利保障、责任追究、内设机构整合等诸多方面，是检察机关内部办案制度的根本性变革。第一批司法改革和检察改革试点以来，各试点省市都根据自身实际，在完善检察官办案责任制方面进行了广泛探索和实践，积累了一定的经验，但也出现了一些理论认识和实践操作上的误区。笔者立足检察实际，试从与我国台湾地区主任检察官制度的比较分析视角，追根溯源，查找本轮司法改革中存在的问题，提出完善主任检察官办案责任制的对策建议。

一、主任检察官制度溯源

（一）我国台湾地区的主任检察官制度概述

台湾地区主任检察官制度肇始于1980年代，系通过修正“法院组织法”所产生的新职位、新制度。设立主任检察官的起因是台湾地检署案件数量庞大、业务繁杂、检察官的员额越来越多，由检察长直接监督每个个别的检察官效率不高，因此设了中间干部叫做主任检察官，来协助检察长开展相关的指挥监督。主任检察官可以分组办事，监督该组事务，他的职位相当于同级法院的庭长。在台湾只有少数检察官能够被遴选为主任检察官。主任检察官的遴选需要经过严格的程序，只有任职8年以上的检察官，才有可能被选为主任检察官。台湾有21个地检署，1008位检察官，主任检察官只有149位。[②]

台湾检察制度根据业务一般分设三类组：侦查组、公诉组、执行组，其中业务量较大的侦查组，又分设若干组，如侦查甲组、侦查乙组等，也有根据案件类型设“扫黑组”、“肃贪组”等。主任检察官是办案组的业务领导，对办案起领导、统御的作用，也是检察长的“助手”。检察官是非常专业、自主的群体，主任检察官的角色大部分在个案的协助。检察官制作的起诉书原本，必须要有主任检察官盖章，才可以正式对外公告。案件还没有对外公告的时候，它的结论到底是起诉不起诉，不能让外界知道，所以要用箱子装起来，送到主任检察官和检察长那里。此外，主任检察官还享有签发执行小组的执行命令书、对一些重要案件的侦办进行分组、定期与其他的检察单位沟通协调、对普通检察官人事上的监督评价等权力。

主任检察官制度的核心，在检察一体的架构下他是协助检察长进行指挥、监督检察官办案的一个系统，是上承检察长、下临检察官的中间干部。台湾的大部分案件都是由检察官来侦办，检察官享有独立办案的权力，检察长、上级机关和主任检察官对于承办检察官的意见十分尊重，但是不可以强迫承办检察官改变自己的意见。当个别检察官跟主任检察官、检察长意见不一致的时候，首先采取互相沟通的方式解决，如果经过沟通仍然达不成一致意见，检察长享有职务移转权和职务程序权。但实施这个权力时，检察长必须书面表示职务移转的理由。这样一套制度设计还是可以贯彻对外独立，对内保持检察一体的。

（二）中国大陆地区主任检察官办案责任制实践探索

检察官责任制的基点是办案的组织形式，本轮检察改革叫得较响的两个概念就是主任检察官和办案组织，过去我们很少讲办案组织，办案组织就是检察机关内部怎样来办案。2000年左右，高检院开始主推主诉检察官改革，很多地方检察院探索建立主诉检察官制度，积累了一定的经验。后来主诉检察官名称变更为主任检察官，高检院于2013年印发《检察官办案责任制改革试点方案》，建立检察官办案责任制，推广主任检察官办案制度，新一轮办案责任制试点正式开始。

2014年7月，上海开始主任检察官制度试点。由1名主任检察官、2名以上检察官及若干辅助人员组成主任检察官办案组，主任检察官带领办案组在检察长授权范围内依法行使检察权。主任检察官办案组依职权分为刑事检察组、职务犯罪侦察组、检察业务管理组和诉讼监督组，在刑事检察办案组实行主任检察官负责制，以后逐步过渡到检察官负责制，检察官根据法律规定或检察长授权独立办案并作出审查决定，主任检察官审核但不能改变，有不同意见可以提交检察长或检委会决定。在其他三类组实行主任检察官负责制，组内检察官在主任检察官主持下协同开展案件侦查、诉讼监督和检察业务管理工作。建立检察官办案责任制授权清单，明确哪些案件由检察长授权主任检察官、检察官行使。规范检察权运行，当检察长与检察官的决定有不同意见时，检察长要改变检察官的决定必须提交检委会决定。在业务部门，精简检察机关办案组织层级，逐步整合业务部门内设机构设置，坚持去行政化，实行扁平化业务管理。

深圳市检察院作为广东省检察改革的首批试点，完成了机构整合和人员套改工作，撤消了内设业务机构，设置了公诉部、职务犯罪侦查部（对外称反贪局）、诉讼监督部、业务保障部、业务管理部等5个业务部，实现业务工作扁平化管理。2015年初，着手推行主任检察官办案责任制，按照“1(1名主任检察官)+N(若干名检察官)+ N(若干名检察辅助人员)”的模式，建立了主任检察官办案组织，并设置了权力清单和责任清单，主任检察官在授权范围内依法行使检察办案权和案件管理权，直接对检察长（分管副检察长）负责，在职责权限内对办案质量终身负责。目前，已顺利完成了首批主任检察官的转任、选任以及办案团队的组建工作。

2015年4月，吉林省检察改革试点开始，规定从“具有成熟的司法能力”人员中选任担任主任检察官，由1名主任检察官带领1至2名承办检察官和若干名检察官助理，组成主任检察官办公室或办案组，承担办案任务，承办检察官对主任检察官负责。根据职务犯罪侦查、批捕公诉、诉讼监督等法律监督职权的不同特点，分别授予主任检察官不同的权限。整合内设机构，实行大部制，市州分检察院及基层检察院业务机构整合成4个部门，即职务犯罪检察部、刑事检察部、民事行政检察部、控告申诉和刑事执行检察部。省检察院设立5个部门，在上述基础上，将民事行政检察部分立，设立民事检察部和行政检察部。

此外，湖北、海南、贵州、青海等试点省份都结合自身实际出台了主任检察官办案责任制改革实施方案。

（三）主任检察官办案责任制的基本特征

目前，各试点省份都在根据中央和高检院检察改革的部署要求，有序推进主任检察官办案责任制试点工作，虽然具体的叫法和做法不完全相同，但是根据高检院《检察官办案责任制改革试点方案》和媒体对试点省市的报道，本轮检察改革关于主任检察官制度的设计有以下几个特征：一是配备主任检察官。主任检察官实行员额制,设置数量根据所在检察院办案数量和检察官队伍实际情况等因素确定；按照本人申请、考试考核、民主推荐、组织考察、任免等规定程序进行。二是整合内设机构,设立相应的主任检察官办案组。建立主任检察官办案组织是与内设机构整合相伴而生的。本轮司法改革要求建立主任检察官办案组织，重心下移，赋予其一定程度上的独立办案权，目的是减少中间环节，增强司法属性。同时要求将85%以上的人员投入司法办案，在这种情况下，需要对检察机关内部林立的众多部门和非业务部门人员，根据检察业务工作特点和职能分工进行归并调整，实现执法办案的专业化、扁平化。三是确定主任检察官职责权限。依法划分主任检察官、部门负责人、检察长及检委会在执法办案中的职责权限。除法律规定必须由检察长或检委会行使的职权外,其他案件处理决定可以由主任检察官负责的办案组织独立作出。属于主任检察官有权决定的事项,主任检察官对其决定负责。在这种扁平化的运作模式下，主任检察官专注于对案件事实认定和法律适用的审查，而部门负责人只负责部门的日常行政管理实务，检察办案的亲历性得到显著的加强，司法属性明显得到强化，[③]回归了司法运行规律。四是完善监督制约机制。构建完备的执法办案监督制约制度体系,确保检察权依法正确行使和执法办案质量。严格落实检察长、检委会审批决定制度,加强检察长、检委会对执法办案活动的领导和监督。

二、当前主任检察官办案责任制改革中存在的问题

（一）没有凸显检察官的独立办案地位。谁承办谁负责是全世界检察办案的基本遵循。日本、德国、法国、意大利、我国台湾地区等都是采取这种检察官办案模式，即以独任制为主、协同制为辅的办案组织模式。美国的普通检察官虽不是司法官员，但享有某种程度上独立办案的权力，对普通案件是否起诉及如何起诉有决定权，在法庭上其公诉行为也有相当的自由度。[④]日本的检察一体化是指检察官保持高度一致性，强化了检察活动的精密性，维持严格的起诉基准，但不是惟命是从地行使检察权，而是具有自主决定权和代表国家意志的独立机关。[⑤]我国台湾地区虽然有主任检察官制度，但是实质上实行的是检察官办案责任制，而非主任检察官办案责任制，检察官享有对自己承办案件的决定权。检察长、主任检察官对检察官的决定有不同意见可以指正和沟通，尽管法律规定检察长有职务移转权，但实践中囿于舆论牵制极少使用。反观我们这次检察改革，把主任检察官作为责任制的主要载体，忽略了多数非主任检察官的地位和作用，尤其是冲击了承办负责制这一检察权运行的基本制度。按照现有的制度，检察官与业务部门负责人意见不一致的时候，业务部门负责人可以召集开会讨论，但不能直接改变承办检察官的决定。实行主任检察官制度后，主任检察官就可以直接改变承办案件检察官的决定，这是不是一种进步？主任检察官办案组的作用不能绝对化，3到7名检察官的配属对于一些大要案的侦查和起诉的确能起到很到的组织作用，但是在侦监、民行等部门，采用的一般是检察官自己审查办案、部门负责人同意、领导审批的方式，我们一味强调主任检察官办案组办案，就忽略了基于检察权运行规律应运而生的单独办案及协同办案模式。

（二）整合检察院内设机构“一刀切”。现在有关改革文件的思路是根据刑事检察、职务犯罪侦查、民事行政检察以及诉讼监督等类别整合内设业务机构，实行大部制，取消侦监、公诉、监所、民行等内设部门，建立主任检察官办公室或办案组，形成多点式办案单位、扁平化业务管理。各试点省市在整合内设机构上还没有做到思想统一，有的将侦监、公诉整合到一个部门，有的认为可以在基层院整合，市院以上不宜整合，有的地方在整合的同时保留原有行政架构，欠缺科学考量。批捕和公诉应不应该整合到一个部门？批捕权是中立的司法审查权力，在很多西方国家都是由法院行使的，而公诉权是具有司法属性的行政权，带有倾向性，二者合在一个部门行使不符合司法规律，必将招致更多专家学者的批判，甚至会把批捕权从检察院拿出来。[⑥]我们也搞过职业公诉人改革，将批捕权与公诉权合二为一，实践是失败的，最终还是改了回来，这次一定要吸取教训，一定要按照司法规律办事，不能再走回头路。此外，省级和市级检察院还有业务指导功能，完全进行大部制改革，整合业务部门，如何进行上下级业务部门之间的衔接和业务指导是必须考量的问题。

（三）检察长、业务部门负责人、主任检察官、检察官之间的关系含混不清。业务部门整合后，在大部制内部将会形成很多主任检察官办案组，届时将会同时存在承办检察官、主任检察官、部门负责人、检察长等办案层级，这些层级之间是一种什么关系，意见不一致的时候如何处理等问题，在政策制定的层面要拿出科学的方案来。主任检察官办案责任制改革并不是废除检察长的领导,而是合理地界定检察长和主任检察官之间的权力界限。按照现在的改革试点方案,检察长仍然有权改变主任检察官的决定。但是在主任检察官办案责任制改革背景下,检察长改革变主任检察官决定的方式和机制应当改变。否则,改革的初衷将无法达成[⑦]。此外，主任检察官办案组与业务部门的关系怎么处理，有的地方的试点经验是，业务部门管行政，办案组管业务，二级审批由主任检察官负责，业务部门负责人不干预办案。但是在实践中如何做到行政事务和司法办案完全分开、封闭运行是一大难题。深圳市检察院为了最大限度去除行政事务对检察官的羁绊，淡化行政色彩，在公诉部、职务犯罪侦查部、诉讼监督部3个主要业务部设置事务处，使检察官们集中精力“只办案、办好案”。我们的问题是业务部门存在的同时，又增加了主任检察官办案组这一层级，厘不清二者之间的关系，有可能出现三级审批制变为四级审批制的可能。还有一个问题，主任检察官与内部其他检察官的关系问题，如果将其关系理解为领导和审批关系，从本轮司法改革的精神上看，是完全错误的。从根本上说，主任检察官不应当是检察官的领导，不是高于检察官的行政层级，只是一名协调员、联络员，一般案件还是应该由承办检察官独立负责，我们过分强调主任检察官的主导作用不太符合诉讼的规律，这会导致内部非主任检察官的作用难以得到有效发挥。

（四）目标导向不明确使得司法机关内部人才“逆淘汰”现象更加突出。所谓官场“逆淘汰”现象，是指在政治领域，具有真才实学和道德操守的人，因为遭受冷遇、排挤和打击、压制乃至被最先淘汰出局的现象。检察机关内部由于受到论资排辈、行政化、人员流动性差、晋升慢、途径窄等因素的限制，也一定程度上存在“逆淘汰”现象。员额制的实施，将会使各级检察院的检察官名额大幅减少，即使39%的员额在过渡期内没有用完，那么日益严格的遴选和遥遥无期的等待对年轻检察官而言也是一种考验。理论上讲，检察机关要想留住人才应该具备两个条件：一是检察官薪酬待遇大幅度提高；二是优秀年轻人才晋升为检察官的途径畅通无阻。目前看，这两个条件都不具备。按照改革精神，要健全检察官职业保障，建立以检察官专业职务等级为基础的检察官单独工资制度，提高检察官的收入，但实际操作起来很难。上海规定进入员额内的检察官收入高于普通公务员43%，这一增幅并不尽如人意。与西方国家比较，我国检察官的薪酬还是太低了，还不能完全体现法律职业的尊荣。如我国台湾地区检察官的收入是普通公务员的3倍左右！此外，由于改革涉及到检察机关与外部的资源再分配，关乎要钱要人的问题，没有组织人事、编制、财政、政法委等部门同意，很多待遇很难落实，增加薪酬只能成为一句空话，这也是第一批试点省市普遍遇到的难题。另一方面，虽然检察官遴选委员会负责检察官的遴选，但是遴选委员会并非常设机构，其主要职能还将由其下设的遴选委员会办公室负责，由于主导检察官遴选的都是检察机关的部门负责人，在遴选的具体操作上能否做到独立公正值得怀疑！在检察官条件的设定上肯定会加上各种条条杠杠，而这些条条杠杠无疑对于资深检察官有利，这样就有可能沦为实质上的论资排辈！实践中，部分试点省市员额内检察官的遴选都是先在现有的检察员内进行，然后再从具有助检员身份的年轻检察官人员中遴选，论资排辈的限制和苛刻的条件有可能将一大批年轻检察官排除在外，而剩余的员额很少，很难起到激励作用。在上述两个条件都不能满足的条件下，有可能导致部分年轻检察官离职，这些人的离开可能对社会不会引起太大的波澜，但这些人都是检察机关的办案骨干，他们的离开将会使检察机关案多人少的矛盾将会更加突出，甚至可能影响到司法公正。

三、完善主任检察官办案责任制的建议

（一）主任检察官办案责任制应尽快并最终过渡到检察官办案责任制。按照司法规律，增强检察官独立办案的权力是各国的普遍做法，本轮司法改革建立主任检察官办案责任制的构想应该是一种过渡，等实行一段时间后，逐步过渡到检察官办案责任制。主任检察官办案责任制实行一段时间后，主任检察官的权能应该加以限制，逐步扩大办案检察官的权力，建立检察官、主任检察官权力清单制度，明晰各自的权力边界，做到不缺位、不越位。上海已经认识到了这个问题，在主任检察官办案责任制的推广上没有“一刀切”。他们探索完善主任检察官制度在不同部门实行不同的责任制模式。他们在侦监、公诉等刑检部门实行检察官负责制，并由主任检察官审核制逐步过渡到承办检察官依法独立行使检察权并对所办案件负责。

（二）科学进行内设机构整合。中央改革意见要求建立主任检察官办案责任制，但是对于整合内设机构并没有硬性要求。检察官办案责任制改革涉及检察权的重新配置，从优化资源配置的角度，需要进行内部整合。对此，整合不整合、怎么整合，中央、高检院应该有一个明确的意见。从检察办案实践的角度，笔者认为整合内设机构应该注意三个方面：一是各级检察院可以进行内设机构整合，但是必须解决上下职能对接的问题；二是反贪局的设置应该保留；三是侦监、公诉不要整合在一个部门。基层院可以在科学划分职能的基础上进行大部制整合，湖北省就在试点基层院整合，将各业务部门整合成几个大部，副检察长直接当大部主任，这样能够避免人浮于事、部门林立、官多兵少的情况。市院以上的整合要慎重，市级以上检察院以上除了办案职能之外，还有业务指导功能。在省级统管之后，上下级检察院之间的联系会增加，如果解决不好业务对接、业务指导的问题，弄不好又要回到原来的业务部门上去。另外，部门整合不能一概而论，把反贪、反渎进行整合起来有一定的道理，能够相互配合，形成合力，但是反贪局的设置最好不要取消，可以参照高检院的做法，将渎职犯罪侦查、职务犯罪预防等职能并入反贪局。有的省份将反贪、反渎合并，对内称职务犯罪侦查部，对外叫反贪局，这种做法值得肯定。但是批捕和公诉最好不要整合，前面已经说过，批捕权和公诉权是两种不同性质的权力，将两者整合在一起不符合司法规律。即便批捕权和公诉权由一个大部内不同的主任检察官办案组来实施，也避免不了之间的相互干扰，引起争议。

（三）科学界定检察长、检委会、部门负责人、主任检察官、检察官之间的关系。正确处理好办案检察官、部门领导与检察长之间的关系，要求主任检察官更多的是参与办案、监督办案，而非直接审批案件，在权限范围内独立决定案件处理。部门领导仅是行政事务性领导，不能对案件处理作出决定。检察长案件决定权也应严格限制。建议除法律明确应当由检察长、检委会行使的职权外，其它经检察长授权的案件处理决定均可由主任检察官依法作出。业务部门主要负责人负责案件分配、协调各办案组办案、政策指导、部署办案组事务性任务、主持召开检察官联席会议，承担部门行政管理等工作。在独立办案检察官征求案件意见时可以发表案件处理意见，但仅作为参考，无决定权。[⑧]参照湖北、吉林的试点经验，已经进行内设机构整合的检察院，如果由副检察长直接担任大部部长，这样就可以实现行政管理权和案件审核权的合二为一，有利于整体职能的有效发挥，减少不必要的掣肘。

（四）大幅度提高检察官、检察辅助人员待遇是确保改革成功的关键。较高的薪酬是获得高品质生活的前提和基础，也是确保检察官办案责任制改革成功的关键，而实施检察官单独职务序列又是健全检察官职业保障的关键。长期以来，我国对检察官实行与行政人员基本相同的管理模式，不能充分体现法律职业特点，不利于把法治优秀人才留在办案一线。2015年4月，中办、国办《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》明确，将从管理制度、保障体系等方面入手改革和完善，建立起法官、检察官、人民警察专业职务序列和工资制度，以合理较高的薪酬来留住人才。当然，提高薪酬只是结果，结果的实现还需要制度的保障。一是要进一步推动实施检察人员分类管理制度改革，建立检察官员额制、专业职务序列和单独薪酬制度，强化职业保障，提升职业荣耀感，实现责权利相统一。为确保员额制改革稳妥推进，检察官员额的设置一定要考虑检察官职业群体的年龄结构和不同层级检察院的要求，不能简单地论资排辈，搞“一刀切”。二是要根据检察官业务水平、业务能力、职业品格进行选任，要让优秀的检察官留在队伍里面。三是大幅度提高检察官、检察辅助人员的薪酬，建议员额内检察官的薪酬提高到同级别公务员的3倍，检察辅助人员的薪酬提高到同级别公务员的1.5倍左右，以利于吸引大量年轻人才留在检察系统内部。当然，建立检察官单独职务序列和提高待遇不可能一蹴而就，需要科学的顶层设计，需要统筹协调各方利益群体减少改革阻力，逐步实现检察官薪酬大幅度高于普通公务员的目标。

* 作者单位：山东省济宁高新技术产业开发区检察院，山东省人民检察院，0531-83011325。

[①] 参见杨冬梅：《浅析主任检察官办案责任制》，载胡卫列、韩大元主编：《主任检察官办案责任制——第十届国家高级检察官论坛论文集》，中国检察出版社，第305页。

[②]参见2014/9/30正义网：《台湾地区的主任检察官制度是如何运作的》

[③] 陈宝富：《论主任检察官的创新实践》，载《检察风云》2013年第10期。

[④] 龙宗智：《检察机关办案方式的适度司法化改革》，载《法学研究》2013年第1期。

[⑤] 裘索：《日本国检察制度》，商务印书馆2003年版，第25-30页。

[⑥] 参见龙宗智在2014年11月（成都）全国检察机关新时期检察工作模式培训班上的讲话节选，根据录音整理。

[⑦] 参见王守安：《完善主任检察官办案责任制》，载正义网-检察日报2014-12-19

[⑧]江苏省海门市人民检察院课题组：《检察官办案责任制语境下的主任检察官制度构建》。