主体不合法 处罚决定被撤销
30.04.2015 20:27
本文来源: 法制办
【基本案情】 申请人：綦某 被申请人：某县某经济开发区管委会 2013年4月10日，被申请人某县某经济开发区管委会内设机构规划建设局向申请人綦某下达了《房屋拆除通知书》，责令其于通知下达5日内拆除房屋，恢复土地原貌。申请人不服被申请人该责令拆除决定，提出行政复议申请。 申请人认为，该规划建设局为开发区管委会的内设机构，无作出该拆除决定的权限。 被申请人认为，根据《该市人民政府关于调整该县部分行政区划的通知》、《关于该县部分区划调整后有关机构编制问题的回复》等规定，被申请人内设规划建设局具有对辖区内违章建筑的执法权限，也有相关的处理权限，因而不存在程序违法的问题。 行政复议机关认为，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》等有关规定，申请人该处涉案房屋未办理任何审批手续，属于违章建筑。但是，被申请人为该县政府派出机构，而被申请人内设规划建设局为被申请人的内设机构，二者均无独立的行政执法权，故被申请人内设规划建设局作出《拆除通知书》主体不合法。根据《行政复议法》第28条规定，行政复议机关做出了撤销被申请人作出《房屋拆除通知书》具体行政行为的行政复议决定。 【焦点问题分析】 本案的焦点问题是：被申请人是否具有行政执法主体资格，被申请人内设的规划建设局以自己名义作出《房屋拆除通知书》是否合法。 行政处罚主体资格，是指行政处罚主体所具有的行政处罚权并承担相应法律后果的能力。它包括两个要件：一是行政处罚主体必须能够以自己的名义行使行政处罚权；二是行政处罚主体必须能够以自己的名义独立承担因行使行政处罚权而引起的法律后果。只有具备这两个要件的组织才具有行政处罚主体资格，否则这个组织就不是行政处罚主体，不能以自己的名义行使行政处罚权。 根据《行政处罚法》第15条“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”的规定，行政机关行使行政处罚权必须注意几个问题：一是行政处罚只能由具有行政处罚主体资格的行政机关实施；二是具有行政处罚主体资格的行政机关只能以本级机关的名义实施行政处罚，而其内设机构或部门不能以自己的名义实施行政处罚；三是具有行政处罚主体资格的行政机关只能在法律、法规或规章规定的权限范围内行使行政处罚权，而不能超越职权或者滥用职权行使行政处罚权。 根据上述规定和理解，本案中被申请人内设的规划建设局属于不具有行政处罚主体资格的组织，因此不能以自己的名义作出《房屋拆除通知书》。原因如下： 首先被申请人是该县政府派出机构，被申请人的规划建设局为其内设机构，根据行政组织法一般原理，行政机关的内设机构和派出机构不能以自己的名义对外作出行政行为和承担法律责任，从而不能成为独立的行政主体，因而也就没有获得法律所赋予的行政处罚权。由此可见，本案中被申请人内设机构在不具有行政处罚主体资格的情况下，以自己名义作出《房屋拆除通知书》的行政处罚行为，是没有法律依据的。 其次该案中涉案房屋位于城市规划区内，根据《省政府法制办公室关于在该县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》“城市管理部门行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对在城市规划区内，对未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的行为的行政处罚权”的规定，对该涉案房屋具有行政处罚权的行政机关应为该县城市管理局，而不是被申请人内设的规划建设局。因此，被申请人内设机构规划建设局作出《房屋拆除通知书》的行政处罚行为，主体不合法。 基于以上原因，行政复议机关作出了撤销被申请人作出《房屋拆除通知书》的具体行政行为的行政复议决定，符合行政复议制度“有错必纠”的原则，达到了行政复议内部监督的效果。 办案体会 在行政执法实践中，以机关派出机构或内设部门名义实施的行政处罚的情况，虽不普遍，但本案中被申请人以其内设机构名义作出行政处罚决定的事实说明，部分行政机关在对哪一级行政机关具有行政处罚主体资格，以及具有行政处罚主体资格的组织如何依法行使行政处罚权等问题还认识不清，因此在实施行政处罚时过于随意，没有严格按照《行政处罚法》等法律法规规定执行，从而导致作出的行政处罚被行政复议机关依法撤销。 解决这类违法行使行政处罚权问题，一是要加强对行政执法人员的法制培训，使其牢固树立“职权法定，不得越权”的依法行政理念，防止越权或滥用职权实施行政处罚问题的发生；二是要充分发挥行政复议机关的监督作用，及时纠正行政执法中的错误，提高依法行政水平。
(责任编辑： 信息采集员 )
本文来源: 法制办
30.04.2015 20:27
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