山西省各级人大常委会规范性文件备案审查条例7月1日起施行

《山西省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》将于7月1日起施行。条例共7章31条，对规范性文件备案审查范围、原则，报送备案程序，审查程序、标准、方式，规范性文件备案审查意见处理，审查要求和建议等进行了明确。

山西省人大常委会法工委副主任张世文介绍，此次条例制定，山西省人大相关部门共收集汇编相关立法参考资料近10万字，并赴多地调研考察，首次听取山西省人大立法专家库立法咨询专家意见，三次审议后最终获得通过。

六种规范性文件须及时报送

条例明确了规范性文件报送类型，同时列举了六种规范性文件的表现形式，即省人民政府制定的规章；依法享有立法权的市人民政府制定的规章；省人民政府、依法享有立法权的市人民政府根据地方性法规授权制定的与地方性法规相配套的文件；依法享有立法权的市人大常务委员会对其制定的地方性法规作出的立法解释；市、县（市、区）人大常委会、乡（镇）人民代表大会作出的决议、决定；县级以上人民政府发布的决定、命令和以县级以上人民政府办公厅（室）文件发布的人民政府作出的办法、规定等。

“规范性文件种类繁多，需要报送的必须具有以下四个特征：一是法定性，必须在法定权限范围内按照有关法定程序制定的；二是普遍适用性，即针对不特定人和事作出的决定或者规定，具有普遍约束力；三是外部性，即涉及的是公民、法人或者其他组织的权利义务关系；四是公开性，即规范性文件是公开发布的文件。”张世文说。

对于此次条例制定未将地方法检两院纳入规范性文件审查范围的问题，山西省人大常委会委员、省人大法制委主任委员邓永明表示，由于目前地方法检两院向人大报备规范性文件没有明确法律依据，新修改的立法法规定地方法检两院没有作出解释运用法律的权力及两高曾经下发通知明确提出地方法检两院不得制定司法解释性质的文件，因此没有将其纳入。不纳入并不等于不实施监督，对“一府两院”实施监督，是宪法和法律赋予人大一项重要的职权。国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民在日常生活当中，一旦发现地方法检两院制定了涉及公民、法人和其他组织权利、义务的不适当文件，可以向人大提出建议，按照宪法和监督法的有关规定，对不适当的抽象司法行为予以监督。

“根据监督法及地方组织法的相关规定，县级以上工作部门，人民政府是审查主体，而且实行的是备案前的审查，因此此次立法中，我们也未将其他政府组成部门文件纳入备案审查范围。”邓永明说。

规范性文件公布30日内报送

条例第十条规定了报送时限、报送内容、形式要求等，即制定机关应当自规范性文件公布之日起三十日内报送备案；规范性文件报送备案的材料应当包括备案报告、正式文本以及相关说明，相关说明应当包括制定、修改或者废止规范性文件的必要性、程序、法律法规依据、主要内容、起草过程中对重大分歧意见的协调处理情况和其他需要说明的问题。报送备案的材料应当按照公文格式装订成册，报送纸质文本一式十五份，同时报送电子文本；制定机关应当在每年1月31日前，将上一年度制定、修改和废止的规范性文件目录报送负责备案审查的人大常委会。

“主动审查就是备案审查机构和人大有关机构根据报备的规范性文件直接参加审查，被动审查就是通过提出审查要求和审查建议来启动审查程序，普遍审查就是要做到有件必审，重点审查主要针对涉及改革发展稳定和人民群众切身利益、社会普遍关注重大问题等方面的规范性文件，综合运用多种审查方式，加大审查力度，扩大影响。”张世文表示。

六种情形出现即启动处理机制

根据立法法和监督法的规定，条例第十三条明确规定了审查规范性文件依据的标准：超越法定权限制定；违反法定程序制定；同宪法、法律法规相抵触；违反宪法、法律法规规定，减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务；与上级或者本级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定相抵触；其他不适当情形。

审查中，备案审查机构或者有关机构审查发现规范性文件有不适当情形时，提出审查意见向主任会议报告；主任会议研究认为规范性文件存在问题需要纠正时，以常委会办公厅（室）文件向制定机关提出书面审查意见；制定机关根据书面审查意见自行纠正，并重新公布、备案，审查程序终结；或者制定机关提出不予纠正的理由；制定机关未在规定时限内自行纠正，也未书面提出无需纠正的理由，或者提出的理由不成立时，人大就要启动撤销程序。

“无需纠正的书面说明必须在三十日内完成，自行修改或者废止规范性文件必须在六十日内依照法定程序进行。违反了时限要求，人大常委会要对制定机关首先要通报批评，同时启动撤销程序，依法撤销有关规范性文件。”张世文介绍说。

公民可以要求启动被动审查

条例明确了被动审查的提出条件和审查处理程序，规定国家机关和公民、法人以及其他组织认为规范性文件存在违反六种情形之一，可以依据条例向相应人大常委会提出对规范性文件的审查要求或者审查建议。

条例第五章专章对审查要求和审查建议的提出条件、审查处理程序作了具体规定。审查要求是县级以上“一府两院”和市县级人大常委会认为人大常委会负责备案审查的规范性文件存在不合宪、不合法、不适当情形时，向人大常委会提出的审查申请。其中，“一府两院”仅可以对本级人大常委会备案的规范性文件提出审查要求，市县级人大仅可以针对上一级人大常委会备案的规范性文件提出审查要求。而审查建议是指除上述国家机关以外的其他国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民认为规范性文件存在不合宪、不合法、不适当情形时，向负责备案的人大常委会提出审查申请。

“两种类型形式要求、正式审查程序和处理方式、反馈机制都相同。不同之处在于，只要收到审查要求，就要启动正式审查程序，组织审查并得出处理结论。而收到审查建议后，并不必然启动审查程序，而是先由备案审查工作机构对审查建议进行研究，认为确有必要的，才进入正式的审查程序，组织审查并得出处理结论。”张世文说。

备案审查要有专门机构支撑

条例明确了备案审查工作机构的职责，对机构队伍建设作出了一系列规定。

条例第五条规定了县级以上人民代表大会常务委员会备案审查工作机构应当承担规范性文件备案审查的六项职责：一是贯彻规范性文件备案审查相关的法律法规；二是负责拟定规范性文件备案审查的有关制度；三是负责规范性文件的备案工作并组织审查，提出审查意见，备案审查机构既要自己审查，同时还要吩咐有关部门组织审查；四是负责审查要求和审查建议的受理工作并组织审查，提出办理建议；五是负责规范性文件备案审查工作的组织协调和业务指导；六是向主任会议报告规范性文件备案审查工作情况。

条例规定，县级以上人大常委会应当建立健全备案审查工作机构，配备专业人员，提高备案审查工作水平。“这样规定是要为备案审查提供专门机构和专业人才支撑，保证人大备案审查工作的顺利开展，切实维护国家法制统一。”张世文说。（法制日报记者 马岳君 王志堂）

来源：《法制日报》（2015年4月13日03版），原标题为：山西省各级人大常委会规范性文件备案审查条例7月1日起施行——公民可依法提出规范性文件审查建议

(责任编辑： 张健 )