人民日报：建设法治政府法院能做什么

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建设法治政府，是党的十八大和十八届三中、四中全会提出的要求。作为法治链条上的最后一环，司法在促进法治政府建设方面可以发挥哪些作用呢？

北京作为首善之区，地位特殊，国家部委多、行政机关多、行政诉讼案件多。近年来，北京市高级人民法院大力推动行政机关负责人出庭应诉，发布行政审判白皮书和司法建议，打造“依法行政教育基地”，在严格司法、公正司法中倒逼政府依法行政。

2014年7月11日，一场以北京市西城区人民政府为被告的行政诉讼案件在北京市高级人民法院开庭审理。坐在被告席上的，是西城区区长王少峰。“区长出庭应诉”很快成为媒体关注的焦点。

“以前‘民告官’是‘告官不见官’，行政机关一般会委托律师全权代理。现在，行政机关相关负责人出庭应诉越来越多。”主审法官告诉记者。

近年来，北京高院大力推动行政机关负责人出庭应诉，发布行政审判白皮书和司法建议，打造“依法行政教育基地”，在严格司法、公正司法中倒逼政府依法行政，促进了司法与行政的良性互动。

出庭应诉让领导干部“出出汗”

在行政诉讼中，长期存在诉讼难的问题，比较突出的表现是“告官不见官”，这既不利于矛盾纠纷的化解，也不利于纾解原告与行政机关的对立情绪。更重要的是，政府官员长期不出庭，容易对违法行政的后果心生麻木，产生“败诉了反正不丢自己的脸”的心态。

对此，北京高院大力推动行政机关负责人出庭应诉，在诉讼中强化领导干部的法治意识。

“防止行政机关‘一托了之’，一靠倡导，二靠约束。”北京高院副院长吴在存说，对确需行政机关负责人出庭应诉的案件，法院行政庭于开庭7日前发出《行政机关负责人出庭应诉建议书》，如果最终未出庭，法院将通报政府法制部门。

仅仅是通报，有用吗？党的十八届四中全会提出，“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系”。吴在存介绍，北京市、区两级行政机关法制部门均已将行政应诉工作纳入考核指标体系。这种通报的“硬约束”作用会越来越明显。

这样做成效如何呢？据了解，北京法院受理的行政诉讼案件中，行政机关工作人员作为代理人出庭的占总数的99%以上，“告官不见官”的现象基本消失，行政机关负责人出庭的数量也大幅增长。其中，平谷区行政机关负责人三年来出庭应诉行政案件118件，出庭应诉率达到60%。

曾于2011年开创北京全市区长出庭先河的时任平谷区区长、现任平谷区区委书记张吉福对记者说：“出庭应诉是行政机关负责人学习法律、熟悉法律、掌握本机关执法情况的好机会。带头上法庭，让大家感受到法律面前人人平等，有利于塑造责任政府、法治政府的形象，有利于赢得群众信任，维护法治权威。”

在中国国际经济法学会不服民政部行政处罚决定案中，上诉方、中国国际经济法学会会长曾华群也感慨，“官员出庭应诉从一个侧面体现出政府部门对民间组织诉求的重视，是一种进步。”

司法建议为违法行政“开药方”

领导干部出庭应诉可以对一个案件产生深刻认识，而北京高院的“行政审判年度报告”却可以帮助领导干部对一类案件所涉及的依法行政问题加深了解。

2014年8月13日，北京高院召开新闻发布会，向社会发布了2013年北京法院行政案件司法审查报告（白皮书）并通报了2014年上半年行政审判情况。

白皮书通过对案件情况的分析梳理，归纳总结了北京依法行政工作取得的成效和存在的突出问题，就促进依法行政、建设法治政府提出建议。

记者从白皮书中看到，审判中发现的行政执法问题、产生原因及改进建议非常具体。吴在存说，“白皮书就像一份‘体检报告’，告诉行政机关，哪些地方应该注意，哪些地方应该改进。”

如果说行政审判白皮书是一份对行政机关综合性的“体检报告”，那么从个案中形成的司法建议则是针对不同行政机关“量体裁衣”打造的整改方案。

“我们要求法官在案件审理过程中始终保持敏感性，不能一判了之，对于行政机关在规章制度、管理体制、具体工作方法等方面存在的问题，及时发现、及时分析原因、及时提出对策建议，促使其改善管理方式、堵塞制度漏洞、加强风险防范。”北京市朝阳区人民法院政治处主任毛力举例说，在一起案件审理中，法官发现朝阳区卫生局信息公开存在程序不清等问题，于是发出司法建议，不久后，卫生局公布了申请信息公开的流程，制定了重点领域信息公开方案。

司法建议不具有强制性，如何保证其“落地有声”，真正引起重视、发挥效用呢？北京法院进行了积极探索。西城法院跟踪了解司法建议的采纳、落实情况，被建议单位未引起足够重视的，采取去函、电话询问、走访座谈等方式加以督促，必要时还向其主管部门或者上级领导机关提出意见。

“行政诉讼白皮书和各类司法建议，从法院的视角，为法治政府建设提供了有针对性的方案，发挥了司法在推进国家治理体系和治理能力现代化中应有的作用。”中国人民大学法学院教授杨建顺说。

主动作为给行政机关“治未病”

在我国，行政机关与司法机关是互相独立的，二者各自履行自身职责，但同时又互相监督、互相支持。“法院受理案件时是被动的，但在促进依法行政方面是可以主动的。司法与行政应该实现良性互动。”毛力说。

2014年4月25日，来自30个政府职能部门的70余名领导干部和公务员走进北京高院，旁听一起行政诉讼案件审理，在之后的座谈交流会上，一名领导干部深有感触地说：“平时忙于执法，却对规范执法行为、提高执法水平，没有这么深的体会。如果换位思考，由于我的执法不规范，导致自己坐在被告席上，一定如坐针毡。”

2005年，北京高院成立“依法行政教育基地”，截至目前，中央党校、国家行政学院累计有80余个班次、7000余名领导干部学员到北京法院旁听行政案件。

在吴在存看来，判决行政机关败诉，能倒逼法治政府建设，但法院事前的主动作为，却能从源头上避免违法行政行为的发生。

2014年11月11日，亚太经合组织（APEC）工商领导人峰会在北京怀柔雁栖湖落下帷幕。

为筹办此次峰会，怀柔区新建、改建、扩建工程不断。从以往的经验看，这样的大型工程所导致的征地拆迁矛盾会十分突出，然而这一次，工程建设出奇地顺利，这与法院的主动作为分不开。

在拆迁过程中，怀柔法院派出3名审委会专职委员，对拆迁补偿政策是否合法合规，提出意见和建议；对老百姓的法律问题作出耐心解答。

“拆迁工作碰到许多法律问题，我们说的有时候村民们不信，他们就信法院。”怀柔区雁栖镇党委副书记郑朝华说。

在行政案件审理中，北京法院还重视发挥案件协调的作用，从根本上解决群众困难，防止“程序空转”。

“比如，有的案件，原告的诉求并不合理，得不到法律支持，但是原告又确实存在生活困难的现状，我们及时协调行政机关帮助解决，在很大程度上缓和了‘官民对立’，节约了司法资源，提高了行政效率，促进了社会和谐。”毛力说。

2014年12月30日，北京市第四中级人民法院宣告成立，以北京区县人民政府为被告的行政案件都归其管辖。吴在存当选该院首任院长。“我们将在行政审判中，用好北京法院多年来形成的经验做法，在促进法治政府建设方面发挥更大作用。”吴在存说。（人民日报记者　徐隽）

来源：《人民日报》（2015年1月7日19版），原标题为：建设法治政府 法院能做什么——来自北京法院行政审判的调研

(责任编辑： 张健 )