从公共视角审视农民的耕地财产权

　　要赋予农民更多财产权利，土地是核心。当前，有些观点认为耕地可以成为获得收益的财产，可以成为增加财产性收入的重要手段。现实中很多地方热衷于促进土地流转，一方面为农业规模经营和现代化改造创造条件，另一方面在流转中自觉或不自觉地推高了地价，一些地方还制定了土地流转最低保护价。然而，在较高的土地流转价格下，单纯的粮食经营难以维持运转，于是就为非农化和非粮化埋下了隐患。这就促使我们反思这样的问题：农地的功能到底是什么？耕地的财产权从何而来？农民和耕地到底是什么关系？

　　在封建土地制度下，耕地是农民最为重要的财产，置房买地是农民财富最主要的体现。土地不仅为所有者提供基本需求保障，还可以租给他人，获得地租。最早人们视地租为“土地耕种者的收获除去成本之后的剩余”（威廉·佩蒂），后又认为地租是“农产品价格提高的结果”（李嘉图）。而在今天看来，从经济学意义上解释地租，似乎很多现象是难以解释的。地租是剩余吗？地租是劳动创造的吗？在现实中部分地租已经严重超出耕地产值的事实需要我们重新认识地租的概念，以及附着在耕地上的农民财产权和国家农业安全问题。

　　要准确理解当代耕地地租问题，需要认识两个问题。一是耕地的性质与功能，二是农民与耕地的关系。当今社会，耕地不仅是农民增收的手段，而且是国家实现农业安全的保证。农业作为人类生存的基础，在一个国家内部本质上是作为公共产品来体现的。我们国家实行最严格的耕地保护制度，划定了基本农田，实行农地用途管制制度。因此，耕地不是一般意义的商品，农业产品也不是完全的可以任意由市场调节。国际上对农业安全有个定义：在一个国家内部，任何人在任何时候都买得起，也买得到足够的农产品。这个任何人，当然包括穷人，首先是穷人买得起。这就限制了农产品作为商品生产的特征，在本质上它不遵守“物以稀为贵”的商品交换原则。因此，十三亿人庞大的粮食需求在任何时候都是国家战略的最重要部分。因此，尽管可以通过农业获得较高收益，但是从保障粮食需求的政治安全角度出发，在单位面积产量提高空间有限的前提下，必须保证一定面积的粮食生产，这在一定程度上压缩了通过农业获得暴利的程度和空间。任何一个国家，对主要农产品的价格都不会放任自由，这是农业与其他产业最本质的区别。

　　土地对农民来说有两层意义：一是耕地对农民的意义。耕地对农民的意义不在于其财产意义，而是对农民生活的保障，这是比任何财产都重要而稳定的保障，是最为基础的保障。也可以说是为农民提供稳定的生活来源，或理解为稳定的就业途径。有了一块地，农民就有了基本的生活来源，就可以衣食无忧，就有事情可做，就有精神寄托，就可以老有所为、老有所乐。这是用财产价值难以衡量的，当农民失去土地，也就失去了生活的来源以及依托土地的物质生活与精神生活，失去土地却没有相应的市场价格补偿标准。如果要给失地农民补偿，不是获得所谓类似地租的财产收入，而是要提供稳定就业、养老与生活保障。

　　二是农民对耕地的义务与责任。即农民具有把耕地利用好、保护好，为国家生产出符合需要的农产品的义务与责任；因此，不允许荒芜土地，不允许改变土地的用途，不使土地肥力下降，不破坏耕地。国家为了补偿农民应尽义务和责任而付出的成本或受到的损失，各个国家普遍的措施是给农民补贴。在农业公共产品性质下（当然也可以延伸为农地的公益性），没有政府补贴，农民是难以获得社会平均收入的。

　　但是，在理论和现实中，对农民与耕地的关系中的认识往往存在一定偏差。有的过度主张耕地财产权，有的过度强调耕地国有属性。过度主张耕地的财产权，再加上行政力量和工商资本的共同推动，致使流转租金不断提高，不仅会使农业经营难以为继，也可能会伤害农业的可持续发展和农业经营者的积极性。要维持高地租条件下的农业生产，政府还可能要付出土地流转补贴、农业生产补贴等代价。另一方面，个别地方以发展现代农业为名，强推流转耕地，给农民提供的除了地租，缺少其他保障。这两种不合意状态的出现，与错误的农地关系不无关系。无论哪种状态都是对农业、对农民不利的，应该尽量避免。

　　基于以上分析，从农业公共产品视角和耕地财产权角度出发，当前土地流转需要处理好以下问题。

　　首先，要灵活稳妥处理附着在耕地上的个体权利与公共义务。耕地对承包者来说是权利与义务的统一，不能只强调权利，而忽视义务，土地承包权与经营权的分离，不是权利和义务的分离。对耕地数量、质量的保护义务并不能因承包权与经营权的分离而丧失。因此，要通过完善的社会保障制度和土地退出机制为促进土地增值和农业增效铺路。做到既让农民有稳定的财产权和社会保障，也不影响耕地的安全。农业经营者不应为流转土地付出超过正常市场价的费用，这样才能促进农业有竞争力、可持续的发展。在农民处于弱势群体的现实情况下，尤其要强调不能以任何理由强迫其流转出土地。

　　其次，农民土地财产权主要体现在土地转变用途和增值过程，而不是流转过程。因此，在土地转变用途和增值之后，农民应该获得足够的财产权保障，这种财产权益本质上是对失地农民就业、生活、养老、医疗等保障的补偿。2014年中央一号文件明确指出，赋予农民更多财产权利，这些权利包括农民对集体资产股份占有、收益、抵押、担保、继承权以及农户宅基地用益物权。要在改革和发展过程中不断提高农业的附加值，农民在集体建设用地收益分配过程中的权重，让农民通过多种多样的制度设计增加财产性收入。

　　第三，自发流转形成家庭农场有助于农业可持续发展。调查发现，在众多的土地流转方式中，流转给自己的亲戚、朋友、邻里等，成本最低，稳定性较强。这种流转是自然发生，自发形成，自愿流转的，更有利于社会稳定，也更有利于土地保护，因此要通过市场机制引导农民自发流转土地。流转给农民，进而形成家庭农场有利于农业的可持续发展。家庭农场既保留了家庭经营的优势，又部分克服了小农户的弊端。家庭农场规模是适度的规模经营，有助于激发家庭农场对的科技、组织、金融、农业机械的需求，便于构建可持续农业的制度保证。同时家庭农场也是经营成本最低，对农业贡献最有效的组织形式。政府通过扶持、引导土地向家庭农场流转应该成为未来农业的发展方向。

　　流转出土地农民应该获得适当补偿。但是，这样的收入不仅是地租性质的收益，流转耕地不仅为土地流转的承让者提供增收渠道，而且要明确履行耕地保护的义务主体。

　　（作者单位：中国农业大学农民问题研究所）