从概念到实践,PPP加速
28.04.2015 16:29
本文来源: 财政厅
PPP（政府和社会资本合作）这一短语，如今已从“冷门”变为“热词”。不仅国家接连出台多个力推PPP模式的文件，从中央到地方亦不断推出一揽子PPP示范项目。财政部部长楼继伟还在APEC财长会议、G20财长和央行行长会等多个国际会议场合强调，应积极通过PPP方式吸引资金参与基础设施投资，大力倡导PPP模式。 推广使用PPP模式，不仅是一次微观层面的“操作方式升级”，更是一次宏观层面的“体制机制变革”。根据十八届三中全会《决定》的重要举措分工方案，财政部是落实“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”改革举措的第一责任部门。一年多的时间里，PPP从概念迅速走向实践，财政部在这一进程中的“火车头”作用尽显。 系统推动PPP工作 2013年年底，一年一度的全国财政工作会议如期召开，那一次的会议上，一项对财政系统而言基本可谓全新的工作——PPP，被正式提出。当时，许多人还不能将“政府和社会资本合作模式”这一概念准确地说出来。为了让与会者加深认识和理解，全国财政工作会议期间别开生面地套开了一个关于PPP的研讨会，楼继伟亲自讲课并进行动员。这次会议，为今后PPP工作政策的顶层设计培育了思想的种子。让我们记住，2013年12月29日。 翌年春天。财政部开始在全国财政系统推动PPP工作。 “立治有体，施治有序”，说的是建政一定要有体制，施政一定要有程序。时任财政部副部长王保安说：“完备的制度是管全面、管长远的根本所在。PPP是一种长期合作关系，吸引社会资本的关键之一是建立稳定可预期的政策环境，降低政策风险。”由财政部金融司、经建司、预算司、综合司、条法司、国库司为成员单位的财政部PPP工作小组，于当年5月正式成立，上述司局相关负责人担任成员，王保安任工作组组长。PPP工作机制由此建立。而几乎与工作小组成立同时，一套明确的工作目标公之于众——组建一个机制、设立一个机构、出台一个文件，组织一批试点。“消除障碍，明确规则”，构建适宜PPP模式发展的制度环境。在工作小组分工协作下，一系列顶层制度设计以及相关工作由此展开： 2014年9月，财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》正式出台。这不仅是推动PPP工作的号角，也是开展PPP工作的指南。 10月，APEC（亚太经合组织）财长会议专门讨论如何通过PPP模式等融资方式吸引长期融资、撬动民间资本，并发布了《APEC区域基础设施PPP项目实施路线图》，欢迎在中国财政部设立PPP中心作为示范中心，促进PPP项目开发和政府机构建设。 APEC财长会议还宣布将中国财政部下属亚太财经中心升级为亚太财经学院，主要用于培训APEC国家相关青年财政官员，其中必定将包括PPP能力建设。与此同时，一系列由财政部主办的对各级财政部门工作人员的工作培训相继开展。 力促PPP项目落地 “化解风险、抓出样本”，尽快形成PPP可复制可推广范例。12月，财政部出台了《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》，通知公布了天津新能源汽车公共充电设施网络等30个PPP示范项目，其中新建项目有8个，地方融资平台公司存量项目22个，总投资规模约1800亿元。这些项目不仅可以为PPP制度体系建设提供参考，还可通过引入社会资本参与存量项目的改造和运营的方式，为化解地方政府融资平台债务风险探路。PPP示范项目实施是推广运用规范PPP模式的重要抓手，旨在形成可复制、可推广的实施范例，形成一套有效促进PPP规范健康发展的制度体系。 《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》随即出台，此举必将为进一步科学规范开展工作夯实基础。其中明确了PPP项目操作流程，包括项目识别、准备、采购、执行和移交等五个环节。每个环节又有三到四个步骤，如项目识别包括发起、筛选、物有所值评价和财政承受能力论证四个步骤。物有所值（ValueforMoney，VFM），是实施PPP最基本的原则之一。从国际经验看，大多采用物有所值评价方法。因此，操作指南中明确在PPP项目的选择上，要进行充分的项目评估，比较PPP模式和传统政府建设管理模式的优劣，提高项目决策的科学性和合理性。 同月31日，财政部制定发布了《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》和《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》，在政府采购现行法律框架下，做出创新和有针对性的制度安排，对具体工作进行指引和规范，以确保采购工作顺畅、高效开展。处理好政府与市场的关系，严格界定政府和市场的边界，是推广运用PPP模式需要解决的重要问题。该由政府管的，要切实管住管好，该由企业做的，要放手交给企业。政府要做好PPP整体规划，明确适用于PPP的项目类型，并对相关项目进行梳理分类。在PPP项目的建设运营过程中，要坚持市场运作，确保项目质量，降低项目成本。 紧接着，《PPP项目合同指南（试行）》和《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》联袂出台，“按合同办事”成为贯穿PPP项目运作全程的行为准则。这是鉴于PPP相关的采购活动在采购需求、采购方式、合同管理、履约验收、绩效评价等方面存在一定特殊性。一系列政策的问世，为推动PPP工作奠定了坚实的基础。 “为政之道，忧无策，更忧有良策而不落实。”在财政部举办的PPP培训班上，王保安曾引用这段话来说明一个问题，即有了好的部署、好的制度环境，还需要有强有力的落实。在中央层面成立专门的机构，是一些先行国家的普遍做法，因为PPP涉及不同部门和机构，在财政部下设有专门委员会，旨在宣传推广这项模式，并给予一定技术支持。2014年12月3日，为了能更好地衔接政府投资和社会资本的对接，财政部政府和社会资本合作中心（PPP中心）正式获批，并在财政部中国清洁发展机制基金（以下简称“清洁基金”）加挂“政府和社会资本合作中心”的牌子，负责业务咨询、技术支持等具体事务。PPP中心的成立，将为进一步推进PPP工作提供必要的技术支撑和组织保障，更好地促进PPP规范健康发展。 为了不断提升专业能力，结合已经进行的项目，PPP中心开设伊始就进行了大量的知识储备工作。清洁基金组织或编译出版了《PPP财政承诺管理》《PPP物有所值研究》《政府和社会资本合作项目会计核算案例》《PPP项目开发案例——上海华电莘庄工业区燃气热电冷三联供改造项目》《国外PPP案例选编》《新兴市场PPP指南》《国外PPP中心简介》《全球PPP市场概况》等书籍和文章。这些可参考、可借鉴、可利用的资料，成为了开展PPP工作的及时雨。 2015年年初，财政部PPP工作领导小组在又一轮联席工作会议上正式宣布第一次会议提出的“三个一”工作目标基本完成。 这还不是PPP制度体系建设的终点。日前，财政部又出台《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，进一步为PPP的健康运行装上了“安全阀”。 各地财政系统积极实践 与财政部推动PPP工作形成呼应的，是广大地方财政系统的积极实践。2013年全国财政工作会议之后，各地就纷纷开展了PPP的理论研讨和实践探索。特别是财政部公布30个PPP示范项目以来，不少省份陆续推出了省级层面的PPP项目。如江苏省财政厅成功举办首批PPP试点项目推介会，首次公开向社会推出了15个PPP试点项目，总投资达875亿元；福建省人民政府发布了《关于推广政府和社会资本合作（PPP）试点的指导意见》，设立了省级PPP中心，福建省财政厅、福建省发展和改革委员会下发了《关于发布政府和社会资本合作（PPP）试点推荐项目公告》，向社会发布了首批28个项目清单，总投资额约1479亿元；湖南省财政厅成立了PPP模式试点工作领导小组。“河南省财政厅PPP管理中心”也已正式设立，河南省公布了87个PPP备选项目，投资规模1410.73亿元。 2015年，PPP将会是资本市场的一大热词。近日，多地财政预算报告中首次出现“推广运用政府与社会资本合作（PPP）模式”且予以细化，PPP正从概念走向实务。如果说2014年是PPP的爆发年，那么，2015年将是大批PPP项目涌现之年。初步统计，目前各省已公布的2015年PPP项目计划投资总额已近万亿元。 多省的财政预算报告中对如何开展PPP、在哪些领域开展项目都有具体的描绘。河北省指出，要围绕京津冀协同发展、城镇化建设、冬奥会设施建设等，筛选储备一批试点准备项目。天津市将推进政府和社会资本合作(PPP)，计划通过特许经营权、合理定价、财政补贴等方式，鼓励社会资本进入城市供水供暖供气、垃圾污水处理等基础设施和公共服务领域。安徽省预算报告指出，要创新机制支撑保障性安居工程建设，利用PPP模式或政府购买服务方式盘活存量房，引导社会资本参与保障性住房的建设和运营管理。北京市则计划2015年在排水领域试点政府与社会资本合作模式（PPP），市政府参照社会平均成本给予特许经营服务价格，由排水集团作为投融资、建设、运营主体承担中心城区污水处理及再生水利用等重点任务，吸引国家开发投资公司等社会投资机构参与本市水务建设工作。 从概念到实践，PPP加速的轨迹，清晰可见。
本文来源: 财政厅
28.04.2015 16:29
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