韩俊：土地制度改革要先立法后改革
党的十八届三中全会提出的农村土地制度改革的一些重要举措，与现有的法律法规的基本原则相一致，但一些提法与现有法律法规有冲突。过去土地制度改革的一个主要特点是，先试点，在总结经验之后上升为法律。中央要求，今后凡属重大改革都要于法有据。在这种背景下，必须发挥法治对土地制度改革引领和推动作用，要先立法、后改革。即便是先行先试，也要得到法律授权，按照法律程序进行，确保土地制度改革纳入法治化轨道。
深化农村土地制度改革，就是要建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村土地产权制度。完善农村土地产权保护制度，使农民拥有的土地权利更加充分而有保障，增强城乡土地权利的一致性，这是农村土地制度改革的关键所在。
当前，依法统筹推进农村土地制度改革，主要应集中在以下几个方面。
一、依法稳定农村土地承包关系
一是明确土地承包关系长久不变的实现形式。一些地方早在1993年就进行了土地二轮承包，30年承包期将于2023年到期，有不少农民对30年的承包期仍然感到不踏实，对承包期长期稳定仍有顾虑。为从根本上解除农民的顾虑，党的十八届三中全会再次要求
“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”。中央多个1号文件要求研究“长久不变”的具体含义和实现形式。“长久不变”是中央深化农村土地制度改革的重大决策，是对现有土地承包政策的延续、完善和发展。落实“长久不变”，关键是明确二轮承包到期后是否设立一个承包期限，如果设立的话，到底是多少年。如果不设承包期限，土地承包经营权则逼近集体土地所有权，容易误读为推行土地私有。我们倾向于有期限的“长久不变”。这样，有利于保持现有土地承包政策的稳定和延续，有利于本轮承包期届满后向“长久不变”平稳过渡，有利于维护物权法律制度统一。同时，也便于地方处理人地矛盾、流转期限、征地补偿安置等问题。参照现行法律关于城镇居住用地使用权、林地承包权年限的规定，建议将“长久不变”的承包期限确定为70年，起点为二轮30年承包期到期后。《土地管理法》第十四条规定“土地承包经营期限为三十年”、《物权法》第一百二十六条规定“耕地的承包期为三十年”。因此，建议尽快修改这两条规定。
二是明确界定农民对承包地的获得资格。目前在一些城郊农村，因缺乏法律政策依据，各地对农村集体经济组织成员的资格认定及享受土地和集体经济收益分配的确认，只能按照村规民约来处理，导致后迁入农户和农村出嫁妇女土地承包权难以落实，农村妇女等弱势群体权益长期得不到有效维护。稳定土地承包关系，必须弥补这方面的法律空白，明确界定农民对承包地的获得资格。建议在《农村土地承包法》等法律中增加相应条款，对农民对承包地的获得资格作出法律规范。
三是增强农村土地承包经营权确权登记颁证的法律效力。根据《物权法》的规定，依法登记，则享有物权性质的权利。未依法登记的仅为合同权利，在性质上属于债权。农村土地承包经营权确权登记颁证工作是土地制度建设的基础性工作。只有明确和提升登记的法律效力，农民才会及时申请、变更土地权证，才会像重视结婚证一样重视自己的土地权利证书。
二、依法规范农村承包土地流转
当前，按照法律规定，农村承包地流转的具体方式包括转包、转让、互换、出租。近年来，土地承包经营权抵押和入股以及工商企业进入承包地流转市场等新的流转方式成为关注的焦点。现行法律对承包地的抵押和入股有严格限制。《担保法》第三十四条、《农村土地承包法》第三十二条以及《物权法》第一百八十四条都规定，只有通过家庭承包以外方式取得的土地承包经营权才可以抵押，而通过家庭承包取得的土地承包经营权不能抵押。《农村土地承包法》第四十九条以及《物权法》第一百三十三条规定，通过家庭承包以外方式取得的土地承包经营权可以入股，但没有做出家庭承包经营土地也可以入股的规定。按照《农村土地承包法》第四十二条和农业部发布的《农村土地承包经营权流转管理办法》第三十五条第四款的规定，当前入股形式的土地流转严格限定在承包土地的农户之间。从现有的法律框架来看，由于中央政策一直不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地，所以法律上对于在工商企业进入流转市场的情况下如何保障农民的承包经营权益也没有明确规定。落实十八届三中全会精神，需要在法律层面解决以下问题：
一是赋予土地承包经营权抵押权。土地承包经营权作为农民最重要的财产权利，如果能够用于抵押，可以进一步充实农民对承包土地的处分权能，将在一定程度上拓宽农村信贷供给渠道。承包的土地是农民家庭重要的财产，更适合作一般抵押物。实际上，随着土地租金的逐年增长，全国农村土地价值可能更大。允许土地承包经营权抵押，有利于实现资金向农业农村回流，对促进农业发展和农民增收无疑会起到积极的作用。要抓紧修改《物权法》、《担保法》关于土地承包经营权不得用于抵押的条文，明确赋予土地承包经营权抵押权。土地承包权是农民基于集体成员资格而获取的土地权利，不因土地使用主体转移和利用方式变化而变更。这是我国农村基本经营制度的基础。在承包土地上设置抵押权，应以经营权为客体。农民将承包土地一定年限的经营权抵押给金融机构或其他债权人，不影响农民和集体承发包关系。农民到期不能偿还抵押债务，债权人并不能取代承包方成为集体新成员。为防范农民因失去土地承包经营权而影响基本生计，应明确承包地抵押的限定条件，如规定农民只能抵押部分土地等。
二是规范土地承包经营权入股。党的十八届三中全会《决定》提出，“允许农民以土地承包经营权入股发展农业产业化经营”。允许土地承包经营权入股突破现有法律界限，就需要修改法律规定。要明确和重申农民土地入股只能从事农业生产。鼓励工商企业与农户建立紧密的利益联结机制，带动农民共同增收。为了有效防范农民土地承包经营权入股带来的风险，在修改法律法规时，应明确，农民只能以承包地的经营权作价入股，规定在公司倒闭时，必须保留农民的土地承包权，对基本生计没有保障的农民，对取消土地经营权要加以合理的限制，为农户提供救济渠道。
三是建立健全工商企业租赁农户承包地准入和监管制度。近些年来，工商企业租赁农村土地从事农业生产经营的现象越来越多。工商企业租赁土地经营，对农业既存在有利的一面，也可能产生不利影响。从积极的方面看，可以发挥资金、技术和管理等方面的优势，向农业输入现代生产要素和经营模式，改善农业生产条件，发展设施农业，提升农业现代化水平。但工商企业长时间、大面积租赁农户承包地，也引起了一些人的担心，如加剧土地流转“非粮化”甚至“非农化”，挤压农民就业空间等。随着工商资本进入农业、参与农地经营规模的扩大，迫切需要作出规范，趋利避害。工商企业租赁农民承包地，必须充分尊重农民的意愿，完全由企业与农民依法自主平等协商，不允许强行流转，不得改变土地农业用途。要在有关法律中制定相关的规定或条款，建立工商企业租赁农户承包耕地准入和监管制度。对工商资本租赁农户承包地超过一定规模的需要进行资格审查。审查的重点是企业经营范围、投资能力、技术资质、流转用途、流转期限、流转价格及支付方式等。
三、依法加快推进农村集体土地征收制度改革
土地制度存在的矛盾确实很多，最大的问题就是征地范围过宽，对农民的补偿标准明显偏低，农民利益受损严重。征地制度目前已难以为继，应尽快对《土地管理法》作出修改，为改革征地制度提供支撑。
一是从保护农民利益的角度讲，当务之急是改革目前的征地补偿办法。上届政府启动过《土地管理法》第47条（征地补偿标准）的修订，但未能完成。这个问题不宜再拖下去了，越拖农民利益受损越大，社会矛盾积累越多。当前，应按照党的十八届三中全会提出的“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”和“保障农民公平分享土地增值收益”的要求，坚持公平合理补偿的原则，着力解决因征收补偿安置标准过低，造成被征地农民生活水平下降、长远生计无保障等问题。要改变“按土地原用途补偿”的原则及“补偿总和不能超过土地被征收前三年平均年产值三十倍”的补偿标准，考虑供求关系以及土地的区位因素等，参照土地的市场价格，以各地区片价作为确立补偿的基本依据。应授权国务院制定《农村集体土地征收补偿条例》。各地已经普遍实行的“留地安置”，对被征地农民和集体从事开发经营、新办企业等方面提供用地扶持，这是一种适应市场经济要求的重要的补偿方式，对于保障被征地农民的长远生计，发挥了重要作用。对此，应予以推广，并在法律上予以认可。
二是改革完善征地程序，规范和约束政府的征地行为。土地征用的审批、告知、公示、实施、补偿、安置、争议调处裁决等环节要做到公开透明，强化被征地农民的知情权、参与权、申诉权、监督权。坚持程序公开透明。要依法约束滥用征地权，明确补偿资金不落实的，不得批准和实施征地。要建立征地补偿争议协调裁决制度，完善司法救济程序。
三是严格界定公益用地，缩小征地范围。在城镇化过程中，无论经营性建设用地，还是公益性建设用地，只要城市建设需要，政府都动用征地权对农村集体土地实施征收，沿着这一老路继续走下去，农民只能被动地等着“被城镇化”，而不能凭借土地财产权主动参与工业化、城镇化进程。要严格界定公益性和经营性建设用地，逐步回归到宪法规定的“国家为公共利益需要”才动用征地权这一基本原则上。参照国际经验，可将“公共利益”界定为五种情形：（1）国防和外交的需要；（2）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施的需要；（3）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（4）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（5）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。对难以界定是否符合“公共利益”的征地，可以考虑采用听证的方式解决。要制定征地公益目的目录，严格按照目录所列征用土地，逐步缩小征地范围。目前涉及土地征用的《土地管理法》、《物权法》等都未就此问题作出过规定，因此，应在这些法律中对征地公益目的目录予以明确。
四、依法规范农村集体经营性建设用地流转
农村集体建设用地从用地性质和用地主体看，包括公益设施和公益事业用地、经营性用地及农民宅基地三种类型。《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。可见，在现行法律框架下，农村集体建设用地不具备完全的商品属性，其权能受到严格的限制。在符合规划和用途管制的前提下，赋予集体建设用地与国有建设用地相同的权能，构建与国有建设用地使用权权利体系一致、权能内容相衔接的土地产权制度,允许集体经营性建设用地平等地进入市场，可以让集体和农民直接分享土地增值收益，有利于充分释放存量集体建设用地的潜力，增加城镇化的土地供应，会达到多赢的效果。应修改《土地管理法》关于集体土地不能出让、转让、出租用于非农建设等条款。在符合规划和用途管制前提下，对于非成片开发占用集体土地建设的经营性项目，允许采用购买、租用、入股等方式，直接使用集体建设用地，而不必把土地征为国有。为了工业化和城镇化的土地成片开发项目，因既有道路、桥梁等基础设施，也包括学校、医院、博物馆、图书馆、公园等公益性项目，还包括工厂、商场、房地产等经营性项目，由于往往无法满足土地征收的纯公益性要求，是否采用征收方式，可考虑用听证等方式解决。可以设置过渡期，在过渡期内，城市新增建设用地，可以征为国有，同时，也应该允许各地开展在市区里保留集体建设用地的探索和试验。经过逐步过渡，最终条件成熟以后，征地改为仅限于“公共利益”，对符合规划的经营性建设用地不再实施征收，农村集体土地可以直接进入一级市场，至此，建立城乡统一的建设用地市场的改革目标基本实现。
集体建设用地流转和入市是一项重大改革，要抓紧研究出台农村集体经营性建设用地流转条例。从保护农民权益的角度，必须以规范流转为重点，对集体建设用地出让主体、流转方式、用途、程序、交易规则、基准地价、抵押融资、收益分配等事项，进行明确规定。农村集体建设用地流转必须经过集体经济组织成员民主议决，防止少数人操纵，造成集体资产流失。农村集体建设用地流转收益应当归集体经济组织所有，主要用于发展生产和增加集体积累、集体福利和公益事业等方面，改善农民的生产生活条件。要改革完善土地税制，合理调节农村集体建设用地流转收益，做到一部分土地增值收益“归公”。目前，《土地管理法》对土地利用规划有描述，但还没有制定相应的条例。土地利用规划管理越往下越弱。配合集体建设用地流转和入市改革，要以土地利用总体规划为依托，加快建立完善国土空间规划体系，需要进一步强化土地利用规划管理和用途管制，防止因为规划和用途差异引发大量矛盾。要将深化征地制度改革与推进农村集体经营性建设用地流转和入市改革统筹考虑，同步研究、协调推进，平衡好相关各方的利益关系，防止竞相压价，防止国家公共利益征地越来越难，确保改革平稳推进。
五、依法保障农民宅基地和房屋财产权益
宅基地制度的设立目的，在于保障本村村民“居者有其屋”的居住需要。农民宅基地具有“无偿取得、自有自用、无限期使用”的属性。法律法规明确规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。在现行法律框架下，对宅基地的赋权仅限于“占有权”和“使用权”，没有“处置权”和“收益权”。农村宅基地制度改革的目标是，将宅基地用益物权的赋权与一般用益物权同步，即延伸到包括处置权和收益权。完全放开宅基地流转限制，与宅基地制度的设立目的和基本特征不符，也不利于保护农民集体其他成员的利益。如果允许宅基地使用权任意流转而不设相应限制条件，将导致大量的宅基地使用权被财力雄厚的城镇居民获得，势必挤压农民集体其他成员的用地空间，增加他们获得宅基地的难度和成本，影响他们的合法权益。完全放开宅基地流转限制，极可能助长土地投机。总的来看，现阶段完全放开宅基地流转的限制条件还不成熟，对放开宅基地使用权流转采取慎重稳妥态度是一种明智选择。应在坚持实行宅基地集体所有和“一户一宅”的前提下，修改有关法律关于宅基地不得抵押的规定，赋予宅基地使用权抵押权，并有条件、有范围地放开农户流转。在城镇有稳定职业和住房且已落户的进城务工人员，或全家已迁入城镇且已享受城镇居民待遇的人员，允许其自愿有偿退出宅基地。宅基地使用权人经县级人民政府同意，可以将建造的住房转让给本乡镇或本县符合宅基地使用权取得条件的农户；住房转让时，宅基地使用权一并转让。
目前，我国缺少一部比较完整的农村宅基地和农民房产法律。为了做到有章可循，有法可依，有必要在认真研究和总结各地宅基地管理实践的基础上，加快出台一部专门的宅基地管理法。在立法模式和路径的选择上，比较可行的办法是，通过修订《土地管理法》对宅基地制度作出较目前更为全面的规定，同时授权国务院按照《土地管理法》规定的精神和原则制定《农村宅基地使用条例》，在施行一段时间后再总结经验，制定一部《中华人民共和国农村宅基地使用法》。在农村宅基地新法规出台后，应立即开展农民住宅普查（清查）、登记和确权，在此基础上颁发证书。
（作者为中央财经领导小组办公室副主任，此文系作者在党校发言，经作者授权发表）