解读：《山东省人民政府办公厅关于加强林木种苗工作的实施意见》（鲁政办字【2014】56号）文件解读
为贯彻落实《国务院办公厅关于加强林木种苗工作的意见》（国办发〔2012〕58号），结合我省实际，省政府办公厅于2014年4月18日，颁布实施了《山东省人民政府办公厅关于加强林木种苗工作的实施意见》（鲁政办字【2014】56号），这是党的十八届三中全会胜利召开以后，在全面推进生态文明建设的关键时期下发的重要文件，也是新中国成立以来省政府首次就林木种苗行业发展提出指导意见，充分体现了省委、省政府对林木种苗工作的高度重视。《实施意见》的出台对加快我省林木种苗事业发展、建设生态文明具有重大而深远的意义，必将引领我省林木种苗发展进入一个全新的历史阶段。为深入贯彻落实《实施意见》，现解读如下：
一、文件出台的背景
当前，我国林业发展进入了一个重要战略机遇期。林业承担的新职责、新任务给林木种苗工作带来了新机遇，提出了新要求。党的十八大作出了建设生态文明的战略部署，描绘了建设美丽中国的宏伟蓝图。实施重大生态修复工程、构建生态安全格局、推进绿色发展、应对全球气候变化等，都离不开林木种苗的快速发展，特别是建设美丽中国，更加需要林木种苗提供有力支撑、发挥特殊作用。
《实施意见》正是在全面推进生态文明、建设美丽山东这样的关键时期，省委、省政府对林木种苗工作作出部署，充分体现了省委、省政府对林业工作的重视和对林木种苗工作的重视，这对加快推进林木良种化进程，实现种苗现代化，更好地服务生态林业、民生林业建设具有十分重要的意义。
一是林业形势好。新一届山东省委、省政府更加高度重视林业生态建设。《中共山东省委关于深入学习贯彻党的十八届三中全会精神的意见》、姜异康书记的重要讲话、郭树清省长在召开的全省两会上的《政府工作报告》、全省经济工作会议、全省农村工作会议，都对林业建设作出了安排部署，覆盖全省的“两区一圈一带”区域发展规划和《山东省2013-2020年大气污染防治规划》，都对林业提出了明确要求。郭树清省长明确要求，从今年开始，要集中人力、物力、财力，多措并举打好荒山绿化攻坚战，利用三年多的时间，基本绿化宜林荒山，同时，完成绿色通道建设任务。这充分说明，林业已更加引起领导关注，摆上更加重要的工作议事日程，全面纳入全省经济社会发展大局。
二是建设任务重。根据省委、省政府的决策部署，2014年及今后一个时期全省林业的工作重点是，围绕生态山东和美丽山东建设，以生态民生为主线，以全面深化改革为动力，开展大造林行动，实施荒山绿化和退耕还林工程，提升完善绿色通道建设水平，突出抓好省会周边绿色廊道和鲁冀交界大型林带建设；开展湿地恢复保护行动，以南水北调沿线为重点，修复保护重要生态区域湿地功能。开展林业富民行动，大力发展经济林、木本粮油等高效产业，促进产业结构调整，加快发展森林生态文化利用等新型产业，推进林业转型升级。从林业系统自身来看，完成建设生态林业和民生林业的总任务，不论是扩大森林面积、提高森林质量、增加森林蓄积，还是生产更多更好的生态产品、保障国家木材安全和粮油安全，林木种苗都是基础，要不断提供数量充足、质量优良、品种对路的良种壮苗。这些新任务都需要切实把林木良种化水平和种苗生产供应能力提升到新的水平。
三是产业发展快。改革开放以来，特别是近几年，我省林木种苗工作，按照“依法治种、强种兴林、兴苗富民”的方针，加强行业监管与社会服务，全省林木种苗工作取得了长足的发展，成为全国种苗产业发展最快的省份之一。据统计，到2013年，苗木产业从业人员200多万人，全省苗木、花卉生产面积400万亩，产值突破了500亿元，综合实力位居全国前列。我们必须紧紧围绕农民需求，加快培育品质优良、生长速度快、抗逆性强的良种壮苗，帮助苗农解决种什么、怎么种的问题，提高经济效益，促进农村经济发展和苗农增收致富。
四是林木种苗需求大。从全省林业发展层面来讲，要圆满实现山东省林业发展“十二五”规划，必须重视林木种苗工作。“十二五”期间，全省完成新造林1000万亩，森林覆盖率达到25%以上，全省预计需要林木种子100多万公斤，需培育造林绿化苗木75亿株。同时，随着黄河三角洲高效生态经济区建设和山东半岛蓝色经济区等国家战略、水系生态建设等重大工程的相继实施，省内需求潜力巨大，迫切要求林木种苗工作要有大的发展，有大的作为。
五是问题较突出。目前我省林木种苗工作与新形势、新要求相比，还存在较大差距，主要表现在：一是良种产量低，供应能力严重不足，全省主要造林树种林木良种使用率85%，虽然比全国高出34个百分点，但与我国农业96%的良种覆盖率相比还相差很远；二是林木种苗基础性研究薄弱，育种创新能力不强；三是林木种苗基础设施建设滞后，扶持林木种苗发展的政策还不完善；四是林木种苗管理机构不健全，行业监管受到制约。
这就可以看出，我省林木种苗工作更应受到各方关注，更应得到大力支持。2012年12月26日，国务院办公厅颁发了《国务院办公厅关于加强林木种苗工作的意见》（国办发〔2012〕58号），省领导非常重视并作出重要批示。省林业厅立即组织调查研究，起草文件，经征求省编办、发改委、科技厅、财政厅、工商局、公安厅等6个部门的意见后上报，最终形成了《实施意见》。
二、文件的主要内容
《实施意见》针对我省林木种苗工作的各个环节提出了十一项重点任务，有明确、具体的要求，具体包括加强林木种质资源保护和管理，加强林木良种选育、生产和推广，完善林木种苗生产供应体系，强化林木种苗市场监管，深化国有苗圃改革，健全社会化服务体系，建立林木良种补贴制度，建立林木种苗贮备制度，加大林木种苗资金投入，落实林木种苗生产优惠政策，加强管理机构建设。这些任务与2010年省政府颁布的《山东省人民政府关于实施蔬菜等五大产业振兴规划的指导意见》（鲁政发【2010】81号）是一致的，相辅相成，就是要紧紧围绕保障苗木供给、发展苗木产业这一主线，树立正确理念，着力构建林木良种选育推广、种苗生产供应、种苗行政执法、种苗社会化服务四大体系，全面提高林木良种壮苗生产供应能力和林木种苗整体发展水平，加快实现种苗现代化。
1、围绕一个中心。就是围绕生态山东、美丽山东建设，提供品种对路、质量优良、供需平衡、价格合理的林木种苗。《实施意见》明确要求，以有效保障国土绿化林木种苗供应为目标，全面提升林木种苗生产供应能力和良种化水平，进一步推进林木种苗强省建设，为改善全省生态环境，建设美丽山东，推动现代林业可持续发展发挥重要作用。也就是说，发展林业是建设生态文明的首要任务，林木种苗是林业发展的重要基础和前提。保护自然生态系统、实施重大生态修复工程，构建生态安全格局、推进绿色发展、建设美丽山东、应对气候变化必须首先抓好林木种苗。林木种苗工作是林业工作的“重中之重”，是基础工程，是百年工程，是未来工程，是命脉工程。近年来，我省林木种苗事业发展很快，投入也不少，基本上保证了种苗数量的供给。新时期林业建设任务日益繁重，保障品种对路、质量优良、供需平衡、价格合理的林木种苗生产供应，是林木种苗工作的中心任务。
2、树立一个理念。即“林以种为本，种以质为先”的理念。种苗质量是营造林的基础，种苗质量的好坏直接决定营造林的成败，必须牢固树立“质量第一”的思想。《实施意见》明确要求，牢固树立“林以种为本，种以质为先”的理念，抓好依法治种、科技兴种两个关键，认真贯彻落实《中华人民共和国种子法》、《山东省林业种子苗木管理条例》等有关法律法规，严格执行林木种苗生产经营许可、检验检疫、标签档案等管理制度，加强林木种苗质量、标示、信誉管理，整顿和规范市场秩序。各级林业、工商、公安等行政执法部门要协调联动，严厉打击制售假冒伪劣种苗和植物新品种侵权行为，整顿和规范林木种苗市场秩序，保证造林绿化种子苗木质量和木本粮油安全。这在法律层面上，把苗木质量提高到了新的高度。
3、健全四个体系。《实施意见》明确提出，要加快构建林木良种选育推广、生产供应、市场监管和社会化服务的新型林木种苗体系，全面提升林木种苗生产供应能力和良种化水平。具体讲：
一是建立林木种苗行政执法和质量监督管理体系。就是依法对林木种苗生产、经营和使用进行监督管理，要站在依法治国、依法治林的高度，切实抓好林木种苗法治建设。首先，要建立一支精干高效的种苗执法和质检队伍，加强执法监督，提高执法水平，维护法律的权威。其次，要抓好《种子法》配套法规的制定和宣传，提高全社会遵法守法意识，确保《种方法》及其配套法律法规的贯彻落实。
二是建立科技创新和良种选育推广体系。就是要围绕生态山东、美丽山东建设，加大林木种苗科技投入，加强主要树种的引进、选育和繁育技术研究，推进毛白杨、黑杨等用材林品种提纯复壮，加快板栗、核桃等大宗经济林品种更新换代，加大白榆、楸树、苦楝等乡土树种苗木培育力度。完善林木品种审（认）定制度和审（认）定标准，鼓励开展林木新品种选育和创新，促进林业植物新品种推广和转化应用，提升授权新品种在种苗产业中的贡献率。
三是建立林木种苗生产供应体系。就是要建立一个规范化、法制化的种苗生产供应体系。在种子生产上，要完善种子园、采穗圃及珍贵树种、生态树种母树林建设与管理，提高种子产量和质量，加强种子采收、加工、检验、贮藏等工作，确保种子供应。在苗木生产上，要建设保障性苗圃，推广良种壮苗、轻基质容器育苗等新品种、新技术，推行集约化育苗、标准化生产、定向化培育，满足重点造林工程的需要。同时，要以以市场为导向，加大监管力度，大力发展具有地方特色、高附加值的苗木，形成国家、集体、个人等多种所有制共同发展的苗木生产供应体系。
四是建立林木种苗社会化服务体系。就是要建立政府引导与林木种苗行业协会等社会团体相结合的社会化服务网络，林木种苗管理机构，要适应新的林业形势，把工作重点转移到为市场主体服务和创造良好发展环境上来，由单纯的业务指导、行政型控制转变到依法行政、发挥引导、规范、监管、服务上来，不断强化林木种苗协会等中介服务组织建设与管理，重点抓好宏观调控、市场监管、技术支持、信息咨询、品牌培育、人才培训等方面的工作，建立起全省林木种苗预警机制和信息服务体系，发展电子商务，开发和应用林木种苗网上交易平台，为林木种苗生产、经营者提供多层次、多渠道、全方位的服务。
4、突出五个亮点。《实施意见》提出，要坚持管好种子、发展产业、依法行政、完善政策、强化科技，促进种苗事业的持续快速健康发展。
一是明确了管好林木种子的措施。就是从源头上把好种苗质量关，只有管好种子，才能保证林业可持续发展。一是建立和完善国家级林木良种基地9处，省级林木良种基地20处，其中侧柏、黑松、刺槐、柽柳等主要树种采种基地10处。二是要强化森林植物种质资源收集保存和研究工作，建设省级林木种苗工程中心1处、种质资源就地保护区6处、异地保存区4处、保存优良育种材料。三是要根据产业发展和生态建设的需要，开展抗逆性生态树种、速生丰产树种、优质经济树种的育种攻关，不断推出新品种、新技术、新成果，选育推广一批适应性强、增产明显的林木良种，主要造林树种良种使用率提高到95%以上，造林种苗合格率达到95%以上，重点造林工程苗木定向率达到80%以上，生态林容器苗使用率达85%以上。明确了把良种基地，特别是把种子园、母树林和采穗圃等基地建设、种质资源保护、良种选育推广、种子贮备、质量监督检验设施等由国家来扶持，要建立长期稳定的投资渠道确保持续稳定发展。
二是明确了林木种苗工作发展的目标。就是要把林木种苗作为一项重要产业来发展，从实际出发，大力发展优良乡土树种和观赏树种苗木生产，将种苗产业发展与农业产业结构调整和农民增收相结合，通过品牌培育和龙头带动，面向大林业，发展大种苗，培育生态林苗木、商品林苗木、城镇绿化苗木、花卉、盆景和草业市场，拓展产业发展的新领域，使之成为农民增收的新兴产业和林业行业的朝阳产业，到2023年，全省基本建成较为完备的现代林木良种选育推广、生产供应、市场监管和社会化服务体系，主要造林树种良种使用率达到100%，林木种苗和花卉生产总规模稳定在500万亩，基本实现林木种苗现代化。
三是明确林木种苗管理机构。目前，国家林业局国有林场和林木种苗工作总站已参照公务员法管理，全国省级林木种苗管理机构中，有新疆、浙江、江苏等21处已经参照公务员法管理，而山东省林木种苗和花卉站仍为差额拨款事业的单位，这不仅影响到种苗站自身建设，更重要的影响到全省种苗管理机构建设，全省17个市，至今还有3个市没有林木种苗站；在全省133个县中，还有85个县没有种苗管理机构。《实施意见》明确提出要深化体制改革，推动林木种苗管理机构建设，强化各级林业部门的林木种苗管理职能，明确管理机构，落实工作责任，配备质检检疫人员和仪器设备，加大培训力度，提高人员素质，增强执法监管能力，提高质量检验监测水平。
四是明确了建立林木良种补贴和林木种子贮备制度。2010年，财政部、国家林业局正式启动林木良种补贴试点工作，并在我省开展了试点，补贴政策对推进我国林木良种化水平和造林绿化事业的发展起到了非常重要的作用，已成为强林惠农的一项基本政策。目前，内蒙古、河北、重庆、浙江、安徽、福建、江西、河南、新疆、辽宁等12个省区，比照中央建立了省级林木良种（育苗）补贴制度。《实施意见》首次明确了建立这两项制度，实现了历史性的突破。
五是明确了林木种苗的投入机制。2010年省政府颁布的《山东省人民政府关于实施蔬菜等五大产业振兴规划的指导意见》（鲁政发【2010】81号）,2011年苗木花卉重点县建设项目开始实施，目前先后有11个县市区实施了中央财政现代农业生产发展资金项目，起到了“四两拨千斤”的作用，苗木花卉基础设施得到了完善，产业得到了发展，效益得到了提升。《实施意见》再次明确了继续实施《山东省现代农业发展资金苗木花卉产业振兴规划》，增加项目县数量，提高扶持标准；各级财政要建立对林木种质资源收集保存、良种选育推广等长期稳定的投资渠道，加大林木良种基地、保障性苗圃、中心苗圃和种质资源库的基本建设投入。
六是明确了国有苗圃深化改革的方向。2019年2月9日，省政府印发了《山东省人民政府办公厅关于加快国有林场苗圃改革与发展的意见》（鲁政办发【2009】8号），保障了国有苗圃的利益，促进了国有苗圃的发展。《实施意见》，明确要求，要完善和落实国有苗圃分类经营、分类管理政策，生态公益型国有苗圃人员经费、基础设施和造林、营林、护林等建设项目，纳入同级财政预算和基本建设计划；按照隶属关系，各级政府要将国有苗圃基础设施建设列入本地经济和社会发展总体规划，重点搞好危旧房改造和生产设施改善。深化国有苗圃经营体制改革，稳定所有权，放活经营权，通过联合、兼并、股份制改造等形式，引入社会资本，整合资源要素，实现规模经营，为国有苗圃的改革发展指明了方向。
七是明确了林木种苗的科技支撑。《实施意见》将林木良种选育纳入各级各类科技计划，要求建立省级育种工程中心和一批良种示范园区，开展市级林木良种基地建设试点，培育科技型现代林木种苗企业，进一步增强了林木种苗工作的科技支撑力度，将有效解决科研与生产脱节的问题。