关于完善现行土地制度的若干思考
本文分析传统农村与现代农村在土地制度安排方面的异同，以对建立和发展具有中国特色的社会主义土地制度，提供参考。
一、传统农村与现代农村土地制度的区别
（一）就土地的所有权来看，传统农村土地是农民个人私有的，现代农村则是农村集体所有
新中国成立后的一段时间内，农村的土地曾经是私有的。1956年6月30日,第一届全国人民代表大会第三次会议通过了《高级农业生产合作社示范章程》。章程要求：“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有”，规定：“社员土地上附属的私有的塘、井等水利建设，随着土地转为合作社集体所有。”这样，在农业合作化过程中，国家取消了入社农民对土地等主要生产资料的私有权，确立了农村土地集体所有制。同时，章程又规定社员原有的坟地、房屋地基不入社，显示出高级合作社并未改变农民对宅基地及地上房产的私人所有权。接着，1962 年9月27日，党的八届十中全会正式通过并颁布了《农村人民公社工作条例修正草案》，它最瞩目之处就是规定了“宅基地属集体所有，一律不准出租买卖”，农民对宅基地由原来享有土地所有权转变为享有宅基地使用权，标志着宅基地私有权的退出，变为集体所有，完整的农村土地集体所有权制度最终得以建立。
（二）传统农村土地可以买卖，现代农村土地不可以买卖
在传统农村，土地是私有的，为地权的分散和流动具备了条件，在相当范围内土地可以自由买卖，那么所谓的继承、转让和抵押等都不成问题。早在战国时期，中国就有允许土地买卖的记载，赵括便曾以国君所赐金帛“日视便利田宅可买者买之。”秦汉以后，土地买卖更加普遍。乾隆六十年，《大清律例》规定：“嗣后民间置买产业，如典契，务于契内说明回赎字样；如系卖契，亦于契内注明绝卖永不回赎字样。”法律上承认土地所有权可以经过买卖转移，并对其加以保护。
1949年9月全国政协会议上通过的《共同纲领》宣布：变封建地主剥削的土地所有制为农民的土地所有制。土地改革是把土地平均分配给农民耕种，但在性质上仍然为土地私有制。当时政府颁发的房地契上明确写明耕地、房产及地基的方位、面积、数量，“为该户全家私有产业，有耕种、居住、典当、转让、赠予等完全自由，任何人不得侵犯。”新中国成立后，《土地改革法》指出，“农民私有土地可以买卖、租佃。”1954年《宪法》第八条规定，“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。”
但由于推行合作化的需要，1956年6月30日,国家颁布《高级农业生产合作社示范章程》，取消了入社农民对土地等主要生产资料的私有权，确立了农村土地集体所有制。改革开放后，1982年《宪法》第十条规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其它形式非法转让土地”。我国第一部专门管理农民土地权利的法律是1998年修订过的《土地管理法》，该法第10条规定,“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有”。从法律上明确了农民拥有30 年的土地使用权。2003 年3月1日生效的《农村土地承包法》进一步继承了这一精神。该法规定农民的土地权利被划分为各种农地（包括耕地、林地、草地和荒地）的承包权和使用权。分配给农户的耕地承包权和使用权是30 年，草地是30～50年，林地是30 年或者更长。
（三）传统农村以货币为边界，现代则农村以户籍为边界
传统农村土地是私有的，只要买卖双方愿意，就可以购买土地，进入农村社区，无人干涉土地用途。现代农村则以户籍为边界。集体土地所有制实际上是一种封闭的、以集体成员权为边界的社区共有制。最初，人民公社以村集体为边界，限定了一个封闭式的村集体。虽然改革开放之后，推行家庭联产承包责任制，但没有解决农村的产权制度和社区组织方式问题。现行的村民委员会和村民小组基本沿袭了人民公社时期的生产大队和生产小队的组织方式。农民的流动是自由了，但其财产和利益的核心是不变的，是有边界的，即公共服务只有村集体成员可以享用。同时，村庄房屋或土地的买卖，也只能在村集体内部解决，任何溢出村集体边界的行为都是被禁止或者是行不通的。
（四）传统农村农民对村庄没有依附关系，现代农村农民对村集体有依附关系
传统农村农民流动自由,对村庄没有任何依附关系。尤其是自唐建中元年改行两税法后,“法制隳弛,田亩之在人者,不能禁其卖易”。及至宋代,“授田之制亡矣,民自以私相贸易,而官仅为之司契券而取其值”。官府成了监督土地买卖合法进行的公证机构,并出卖契券作为民户的地权证明文书,用强大的法律手段来保护土地买卖的合法性。同时，田籍与户籍相互分离而独立，地权流通的障碍已被清除,土地买卖以公开的形式畅通无阻。
现代农村的土地是集体所有，农民土地的分配、获得、使用、征占、补偿等都与村集体有关，农民对村集体有依附关系。
（五）传统农村土地是土地私有制，现代农村的土地制度实质上是准行政权与土地产权的集合
传统农村是土地私有，土地产权属农民个人所有，土地可以流转、继承和抵押。在现代农村,村委会既是村集体公共事务的操盘者，又是土地产权的所有者，而农民的土地所有权和经营权分离，是现代版的“井田制”。
二、对土地所有制和资本化的思考
一是集体土地实际上是一种封闭的、以集体成员权为边界的社区共有制。集体土地制度自建立始，就仅仅是名义上的所有权与实际上的使用权简单相加，法律没有明确集体土地产权的法人地位，“集体”应无权支配土地的流转与买卖。
二是从法理上讲，土地经营的具体方式、承包的年限、对土地承包的费用收取等等理应属于农民组织内部的事情，但政府没有把集体土地所有权与国家土地所有权看成是一对平等的产权主体。政府不仅能以经济人的身份在市场上转让、买卖土地，而且能以绝对主权权力人的身份制定土地运作规则并进行仲裁。国家可以在主权层面上对集体土地产权行使强制性权力，集体产权实际上处于国家产权主体的附庸地位，集体土地所有权事实上更接近于国有土地的委托代理权。
三是集体的福利性土地制度，把社会福利与生产要素捆绑在一起，在某个特定的历史阶段有其合理性，但绝不是历史发展的方向。社会福利的逐步货币化和社会化，才是现代生产方式的大方向和基本经济制度取向。但农村集体产权和组织制度的解体、改造和重组，必须是一个平等的经济过程，而绝不能成为一个强制性的政治过程。
四是土地、劳动、资金三大要素的资本化走向构成经济运行的基本主线。中国当前面临土地问题的核心矛盾是：人民公社时期形成的农村福利性集体土地公有制，与市场经济体制下土地资本化运作机制形成尖锐的对立。且至今我们尚没有找到一条公平、顺利、稳妥进行土地产权重组的道路。政府强制性介入土地产权重组，导致大量强征、强买、强拆的侵权现象发生。
五是就世界的发展经验看，工业化中期是土地资本化显化的时期，也是实现土地流动与市场交易的全社会化的时期。从大趋势上讲，现代化、城市化、产业化依赖于土地制度的开放性、社会性和流动性，也就是说，福利性集体土地制度存在封闭性、社区性和凝滞性，不适应开放性市场交易。
六是土地资本化的过程可以与泛土地国有制相对接。泛国有化突破了土地产权的封闭性，可以实现土地流动与市场交易的全社会化。土地私有化与我国现行的政治体制不相容，或者说触碰了国家政治体制的底线，因此福利性集体土地制度的退出方向，应是通过公平的市场方式逐步实现土地资源的泛国有化。
七是表面上看，我国现行土地用途管制的制度根源于两种土地公有制度，即全民所有制和劳动群众的集体所有制。但从法理上讲，既然同是社会主义的土地制度，其产权主体就具有同样的土地权利，国有土地可以用于非农建设，集体土地同样可用于非农建设；国有土地可以有偿转让，集体土地也可以有偿转让；国有土地的使用由其权利主体国务院和各级政府做主，集体土地的使用也应当由其权利主体村集体及其成员决策。
三、调整农地产权和使用权的政策建议
一是赋予农民完整的土地权能。构建与国有建设用地使用权权利体系一致、权能相衔接的集体土地产权制度，赋予集体建设用地与国有土地同等的占有、使用、收益和处分的权利。
二是完善农民进城定居过程中的土地权利实现机制。增强土地权利中的交易权是确保农民实现自己土地资产价值的关键。从长期看，应当探索农民迁居城镇后土地和宅基地有偿流转或有偿退出机制，允许农民通过市场自愿转让获得财产收益，确保农民实现其土地资产价值。可尝试允许农地在一定的范围内如本集体之外的农村户口之间流转，但要进行用途管制。凡是用于农业，转让价格由农民自行协商；若用于工业建设，与农民协商转让价格后，还需要每年征税。
三是国家建立地产交易市场。建设性土地交易包括土地指标交易，原则上不得场外交易，均需通过国家审批设定的土地交易市场。集体建设性土地上市交易，必须建立在所涉农户全体自愿并签名的基础之上，并由政府部门核实审定。
四是鼓励集体经济组织之间农用性质的土地产权交易。农地交易只要性质不变就可以考虑不进入交易市场，由基层政府相关部门审定、备案。
五是试行国家对集体土地产权的收购政策，变有界的集体土地所有产权为无界的全社会产权。方式上可考虑“土地股权化，股权市场化”，逐步推进。土地购买首先从粮食主产区做起，国家提出参考性价格，是否合适，是否出售，由集体和农户自愿协商。总体上先低后调，逐步到位。
六是可借鉴越南土地改革的经验，在坚持土地国有制不变的前提下，赋予农民“土地使用权”的交易（买卖）、转让、抵押、继承、赠予、入股合资的权利，使农地使用权保持稳定性、确定性、排他性和流转性的特点，并且通过产权权利束的有效分割和清晰界定，实现农地使用物权化。