关于农业保险大灾风险分散机制的思考
党的十八届三中全会《决定》提出，要“完善保险经济补偿机制，建立巨灾保险制度”和“完善农业保险制度”。农业保险经营中的大灾风险分散机制是农业保险制度中不可或缺的制度要素和重要组成部分。文章结合学习贯彻《决定》精神，对我国农业保险大灾风险分散机制的现状、问题和必要性进行分析，在借鉴国外先进做法和国内实践经验的基础上，提出加快建立农业保险大灾风险分散机制的对策和建议。
现状和问题
总体现状。目前，全国范围内的农业保险大灾风险分散机制还没有完全建立。2013年3月1日起实施的《农业保险条例》，对我国建立农业保险大灾风险管理制度从法规角度首次做出了规定。随后，2013年7月1日国务院办公厅下发的《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》提出了“建立完善财政支持的农业保险大灾风险分散机制”的要求。财政部于2013年底出台了《农业保险大灾风险准备金管理办法》，并从2014年起开始执行，标志着我国农业保险大灾风险分散机制的建立迈出了关键步伐。2014年8月10日国务院印发的《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》，即“保险国十条”，再次提出要“完善对农业保险的财政补贴政策，建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制”的明确要求。
存在问题。首先，机制尚未完全建立。我国各省市、各地区在农业保险风险分散管理方面的做法差异较大，政策波动性强，保险业抵御农业大灾风险的能力非常有限。农业保险大灾风险分散机制的脆弱，已成为当前制约我国农业可持续发展的重要问题。随着我国农业保险规模的快速发展，农业保险大灾风险分散机制缺失的问题日益凸显。
其次，法律法规配套不完善。当前，适用于农业保险大灾风险的法律法规还不完善、不健全，农业保险大灾风险分散机制的建立主体、运行模式、运作方式及准备金积累等方面的制度规定和政策依据都相对缺乏。尽管财政部2013年出台的《农业保险大灾风险准备金管理办法》规定了农业保险经营企业都应按照农险保费收入和农险业务超额利润的一定比例，提取农业保险大灾风险准备金，但该准备金只是在保险企业的层面计提并仅限于企业内部使用，其抵御大灾风险的能力明显不足。
最后，大灾风险准备金积累不足。广义的大灾风险准备金，其积累渠道和适用范围应更加多元和广泛，但我国目前仅有部分地区安排了区域性农业大灾风险基金，且基金规模和运作模式都存在很大不足。另外，各农业保险经办企业的农业保险大灾风险准备金也积累不够。在2014年开始执行的《农业保险大灾风险准备金管理办法》之前，各承办农业保险的保险企业没有按照老办法足额提取大灾风险准备金，导致准备金缺口较大，一旦发生巨灾，保险公司将无力赔付。
必要性分析
贯彻十八届三中全会和中央一号文件精神的必然要求。党的十八届三中全会《决定》提出，要“完善保险经济补偿机制，建立巨灾保险制度”和“完善农业保险制度”。从2007年至2014年中央发布的7个一号文件中，6次提到建立农业保险大灾风险分散机制的问题。一系列文件精神表明，建立农业保险大灾风险分散机制是农业保险制度建设中必不可少的重要组成部分，对完善农业保险政策，防范农业生产大灾风险，保证国家粮食安全，维护农民利益，保持农业可持续发展具有重要意义。
农民作为弱势群体无力承担农业大灾风险。在我国，由于历史原因、经济结构和社会资源分配等因素影响，农民历来属于弱势群体。农民获取市场信息的能力、参与社会竞争的能力、创造和积聚财富的能力、维护权益的能力、自我实现的能力等都比较弱势。我国又是农业大国，农村人口规模庞大，农业现代化基础薄弱，农业和农民的保险保障水平较低。受农业自然条件复杂、农业防灾体系薄弱、农业抵御风险的能力低等因素影响，农业自然灾害发生频率较高且损毁程度都比较严重。以河南省为例，仅2013年全省秋季作物受灾面积就达5800余万亩，绝收面积2000余万亩，受灾农业人口近4500万人，农业直接经济损失达180亿元。在当前农业保险仅能够提供最基本的物化成本保障，且保险保额增速明显落后于农业生产资料价格上涨速度的情况下，一旦发生重大的自然灾害，现行的农业保险政策根本无法对受灾农民予以充分保障。
农业生产的风险特点决定必须建立大灾风险保障。农业是高风险、低收益的弱势产业。农业巨灾风险管理是农业保险体系健康发展的重要前提和必要保障。从风险管理角度看，农业风险具有发生频率高、风险单位大、系统性强、关联性强等特点。笔者认为，我国农业保险的开展应该以省为单位，省级政府是巨灾风险分散机制的主体，在制定巨灾风险分散政策时，需考虑承担多少风险比例的问题。如果政府分摊风险过多，会给财政带来沉重负担，同时“挤占”保险公司的风险转移职能；如果政府分摊风险过少，则不能起到巨灾风险转移和分散的目的。以河南省小麦保险为例，从政府角度出发，利用县级小麦生产的历史数据，量化分析省内小麦生产风险，设计农业巨灾风险最优分摊计量模型，测算省级政府与保险公司的巨灾风险最优分摊比例。
农业风险的系统性特点削弱了保险企业在农民之间、农作物之间、各地区之间分散风险的能力。如果种植业旱灾、畜牧业疫情等一旦发生，往往波及多个县、市甚至多个省份，即农业风险的单个风险单位较大。例如，1998年发生在我国多条江河流域的洪涝灾害造成的农业直接经济损失5000多亿元；2009年春我国中西部多个省份的持续干旱，造成冬小麦等农作物经济损失数百亿元；2010年春在云南、贵州等西南省份的大旱和同年5月份以来南方多省区的洪涝灾害，也造成农业生产1000余亿元的经济损失。
地方政府或保险公司等单一主体无力单独承担农业大灾风险。自2007年中央财政启动农业保险保费补贴政策以来，我国农业保险取得迅猛发展，目前仅次于美国，位居世界第二、亚洲第一，成为全球最重要、最活跃的农业保险市场之一。但随着农业保险承保面积不断扩大，险种不断增加，以及承保责任的不断加大，农业保险所累积的风险特别是农业大灾风险也在不断增大。一旦发生大面积农业灾害，地方政府或保险公司等主体则无力单独承担农业大灾风险。以农业为主产业的地方政府大多经济落后、财力有限，无充足的预算资金安排承担农业风险；保险企业也会造成超出偿付能力出现巨亏甚至破产。地方政府和农业保险经营企业一旦难以兑现对投保农户的理赔承诺，将导致社会不和谐、不稳定。
国外做法和国内经验借鉴
国外先进做法。目前，世界上有40多个国家对农业大灾风险分散机制进行了比较成功的探索和实践，较为典型的有美国、德国和日本。
美国是目前世界上农业保险大灾风险机制比较健全的国家之一，其农业大灾的风险管理源于“特别灾害救助计划”。1994年美国国会通过了《农作物保险改革法》，随着农业大灾保险机制的不断完善和发展，包括应急准备金债券、举债股票、巨灾债券等各种农业风险衍生产品在内的“农业巨灾证券化”风险分散管理模式不断建立和完善，对于分散农业大灾风险起到了至关重要的作用。
德国采用的是“以市场为主导、政府少干预”的市场化农业保险风险分散运作模式。在农户自愿投保的基础上，由经营农业保险的各家商业保险公司针对农户不同需求开展农业保险。同时对农业大灾保险进行特殊管理，设立专业的农业大灾风险管理部门，将农业大灾风险保险进行再保险。
日本农业大灾风险管理的法律法规体系比较健全。早在1928年就颁布了第一部《农业保险法》，现行的农业保险执行的是《农业灾害补偿办法》。同时，日本的农业保险大灾风险防范体系也比较健全，由农业共济组合、农业共济组合联合会和政府农业保险机构三部分组成，采用典型的农业保险原保险与再保险相结合的机制进行农业大灾风险分散管理。
国内实践经验。目前，我国部分地区结合自身情况，进行了农业保险大灾风险分散机制建设的有效探索和实践。其中上海模式最具代表性。
上海市政府于2014年颁布实施了《上海市农业保险大灾（巨灾）风险分散机制暂行办法》。该《办法》规定，每一年度内的政策性农业保险业务，其赔付率在90%以下的损失部分，由承担农险业务的保险企业自行承担；赔付率在90%至150%的损失部分，由保险企业以再保险的方式分散风险；赔付率超过150%以上的损失部分，由保险企业用对应随时区间内的再保险赔款的摊回部分以及农业保险大灾风险准备金分散和承担。同时，《办法》还要求保险企业按照国家有关规定提取农业大灾风险准备金，并鼓励其购买商业再保险，对再保险保费予以补贴，将财政补贴由“补机构”变为“补业务”。
借鉴和启示。国外发达国家的先进做法和国内有关地区的实践经验告诉我们，在我国建立农业保险大灾风险分散机制，既要借鉴国外先进做法，又要符合我国国情。在进一步建立健全农业保险相关法律法规和规章制度的前提下，不断完善农业保险大灾风险管理制度，探索建立政府引导、市场运作的农业保险再保险制度，建立财政支持的农业保险大灾风险准备金制度等。条件成熟时，还可以通过资产证券化等综合金融手段来分散农业大灾风险。
对策和建议
由于农业保险的准公共产品特征，决定了政府在构建农业保险大灾风险分散机制中的引导地位，政府和市场的紧密合作才是分散农业保险大灾风险的有效途径。因此，我国亟需加快建立多层次、广覆盖、可持续、政府与市场共同参与的农业保险大灾风险分散机制。具体讲，就是加快建立由再保险、大灾风险准备基金和资产证券化等其他融资手段三个层次共同组成农业保险大灾风险分散机制。
构建政府引导和市场化运作的农业保险再保险制度。农业保险再保险是应对农业大灾风险的有效机制。在我国农业再保险刚刚起步的当前时期，为进一步分散农业保险大灾风险，建议构建政府引导、市场化运作的农业再保险制度。一是以现有的中国再保险体制为依托，通过政府拨款成立专项基金，将农业保险再保险交给中国再保险公司进行经营和运作，由中国再保险公司为商业保险公司的农业保险业务提供再保险服务。二是国家出资成立专门的政策性农业保险再保险公司，并以法律形式明确各地区在开展农业保险业务时，必须向中国再保险公司、专门的农业再保险公司或其他国际再保险公司分保。对其在提供农业保险再保险服务和经营中出现的亏损，由政府在一定范围和标准内予以负担。
建立由财政支持的农险保险大灾风险准备机制。农业保险大灾风险准备金，就是在农业保险再保险之外建立的一种对付农业大灾风险责任的准备金。发生农业大灾后，在再保险限额之上，或者赔付率达到触发准备金条件的，由该准备金在一定范围内支付。要探索机制与资金相结合的方式，建立由财政支持的农险保险大灾风险准备机制。一是积极、有效、充分发挥市场的决定性作用，研究建立由政府、农民、保险公司、再保险公司等多方共担风险的机制。其中，政府主要承担发生概率低、市场难分散的巨灾损失，并统筹考虑各级财力状况和大灾防范需求等因素，合理确定资金支持的规模和范围，保险公司按规定逐年计提并滚存大灾风险准备金，实现“以丰补歉、以盈补亏”。二是多渠道筹措资金，建立全国和省级范围内的农业保险大灾风险准备基金，并实现统筹。政府对基金的建立和运作给予政策支持，盈余之年基金滚存，大灾发生之年用滚存的基金进行赔付，差额部分再由政府通过补贴形式予以弥补，同时实现大灾风险准备金的逐年累积和定向使用。
通过资产证券化分散农业大灾风险。农业大灾风险还可以通过资产证券化的方式分散，即保险人或再保险人通过发行金融工具，实现农业大灾风险向资本市场转移，该过程可以通过买卖金融工具得以实现。农业保险大灾风险证券化的工具主要包括：巨灾债券、巨灾期货、巨灾期权和巨灾互换等。例如，以政府成立的农业大灾风险基金为载体，通过财政担保发行债券，将农业大灾风险转移到资本市场，实现更大范围的风险分散，在一定程度上解决农业大灾风险防范和化解过程中的资金瓶颈等问题。但在我国目前的资本市场还不规范、不发达，相关的法律法规和配套制度等相对落后的情况下，农业大灾风险分散的证券化必须有一个适应中国国情和市场化的起步、运作和逐步规范的过程。
总之，农业自然灾害由于突发性强、集中性强等特点，其破坏程度和造成的损失十分巨大，影响也十分广泛。在农业保险的运行过程中，仅凭保险公司的商业运作根本无法承担和分散大灾风险。因此，应按照《农业保险条例》等规定，明确“政府引导、市场运作”的基本思路，加快建立多层次的农业保险大灾风险分散机制，完善农业保险风险防范和化解体系。同时积极引导和鼓励社会资源，运用市场化手段参与农业保险大灾风险分散，从根本上提高我国农业生产防灾减灾的能力和农业保险经营的抗风险能力，推动我国农业保险创新发展，走好强农惠农富农新路。
（作者单位：中州大学经济与贸易学院）