农业支持政策亟待调整和完善

　　加入世界贸易组织以来，我国贸易自由化和城镇化快速推进。一方面农产品进口快速增加，进口农产品价格对国内农产品价格的影响日益显著，低价农产品大量进口抑制了国内农产品价格的上涨；另一方面劳动力、土地等生产要素价格快速上涨，生产成本不断上升，国内农产品价格竞争力进一步削弱，大宗农产品国内价格开始全面高于国际价格。随着农产品国内外价差不断扩大，我国农业宏观调控难度越来越大。我国农业生产面临价格“天花板”、成本“地板”和调控“空间”的三重挤压。

　　我国农业生产面临三重挤压

　　一、市场开放程度高，农产品价格的“天花板”封顶效应日益显著

　　入世后，我国农业做出了广泛而重大的承诺，我国已成为世界农产品市场最开放的国家之一。市场开放后，农产品进口快速增加。农产品进口额从2001年的118亿美元增加到2013年的1189亿美元，年均增速为21.2%，2004年我国农产品贸易由顺差转为逆差。国外低价农产品大量进口对国内价格造成了严重抑制，使得农产品价格不能随着国内生产成本上升和需求增加而相应提高，价格的“天花板”封顶效应明显，国内农业生产受到挤压。

　　二、国内生产成本激增，农产品成本“地板”不断抬升

　　从2008-2013年的5年中，三种粮食作物的平均生产成本上涨了82%。在成本的推动下，2008-2013年大米价格上涨了44%、小麦上涨了45%、玉米上涨了60%，农产品价格涨幅低于生产成本价格涨幅，价格上涨使得国内农产品进一步丧失了价格竞争力，进口农产品快速增加，国内市场被进口产品过度挤占，国内农业生产受到挤压。

　　三、国内外价差扩大，农业政策调控“空间”越来越小

　　“地板”越来越高，甚至超过了“天花板”，国内外农产品价格出现倒挂。2013年8月以来，国内粮、棉、油、糖等大宗农产品的价格均已超过国外进口产品到岸税后价格。价差已经成为近年来我国农产品大量进口的重要驱动力，部分产品甚至在配额外大量进口，关税和配额的防火墙作用已经逐步消失。2011-2013年，食糖以配额外50%税率的进口量分别为97万吨、180万吨和260万吨；2013年，棉花以配额外滑准税进口189万吨，以配额外40%税率进口51万吨。除了边境保护政策外，国内支持政策也是农业宏观调控的重要手段。入世时，我国承诺取消出口补贴，更多地使用“绿箱”政策，“黄箱”的微量许可仅为8.5%（其他发展中国家为10%）。与产量和价格挂钩的“黄箱”支持是增加国内产量最直接有效的手段，但随着国内外价差的扩大，8.5%的微量许可空间显得越来越小，同时政府的财政负担也会越来越重。农业政策调控空间受到挤压。

　　未来农业支持政策调整建议

　　面对这些巨大变化和挑战，根本的出路在于转变农业发展方式，但这是一个长期过程。短期来看，如何调整和完善农业支持和保护政策,提高政策精准性和指向性是保障农业健康发展的重要途径。

　　从政策目标看，要形成中央保战略、地方保特色的目标架构。由于目前我国财力相对有限，尚不具备全面大规模补贴农业的能力，对于补贴区域和补贴产品的选择，要紧紧围绕政策目标确定补贴产品和补贴区域的优先序，从而增强政策的针对性、指向性和有效性。小麦和水稻是口粮，玉米是重要的饲料粮，保障这三大谷物的有效供给是保障粮食安全的关键，因此中央财政应主要补贴三大粮食作物，考虑到粮食主产区对粮食产量的贡献，应向粮食主产区倾斜；考虑到农民增收的政策目标，除三大谷物外其他的粮食产品、畜产品以及地方特色经济作物的补贴政策，中央可不做具体规定，由地方政府根据当地农业农村经济发展需要自主确定，中央给予必要的资金扶持，并实行目标考核。

　　从补贴对象看，应由广大农户向新型农业经营主体延伸。近些年来，我国农业经营主体日益多元化，除了传统的小规模经营农户外，家庭农场、专业大户、农民专业合作社等新型农业经营主体发展很快，农业补贴政策应把这些经营主体纳入到政策对象中来，新增的补贴资金应该重点向适度规模经营主体倾斜。

　　从补贴产品看，要针对不同产品设计差异化的价格支持政策。以粮食为例，大豆的价格“天花板”很低，提高生产者价格水平的空间非常有限，政策设计要注重收入支持；而大米、小麦和玉米的配额和关税仍然能够起到防火墙作用，价格“天花板”相对较高，要充分利用这种价格空间，通过提高最低收购价或提高目标价格等手段，在国际规则允许范围内加大对这些产品的价格支持。

　　从补贴机制看，应注意脱钩补贴与挂钩补贴相结合。如果从增加粮食产量的角度考虑，完全实施挂钩补贴政策的效果最明显，但存在市场扭曲，操作成本较高，并且势必会突破8.5%的微量允许；如果完全实施脱钩补贴，由于粮食生产的比较收益低，农民将会减少或放弃粮食种植，从而导致粮价上涨，不利于粮食安全，影响社会稳定。综合考虑上述因素，我国农业补贴政策应实行脱钩与挂钩相结合的补贴政策。对于目前面向广大农户的存量补贴政策，应通过适当的调整和合并后实行脱钩补贴；对于增加粮食产量的增量补贴资金，实行挂钩补贴。

　　从国际规则看，要用足“黄箱”补贴空间并创新“绿箱”补贴措施。一方面，“黄箱”支持是增加国内产量、提高农民收入最直接有效的手段。另一方面，“绿箱”政策是农业补贴政策改革的方向。目前我国“绿箱”政策使用不足，要在充分考虑市场机制作用的基础上创新“绿箱”措施，为农业补贴政策改革打好基础。  （作者单位：中国农业大学经管学院）