农业补贴政策及其对土地流转的影响研究
进入20世纪90年代后，中国农户交纳税费平均水平都有所增长，而且收入更少的地区(人群)承受了占其收入比例越来越高的税费。为此，中央政府推行了农村税费改革以减轻农民负担。2004年实行农业税减免、粮食直接补贴政策后，曾经因外出务工经商而流转出来的承包地不再是农民的负担，由此带来的承包地流转合同违约纠纷不断涌现。据农业部统计，从2004年到2008年仅224个农村土地承包经营纠纷仲裁试点县(区、市)受理仲裁的纠纷就达5万余件。农业补贴政策对土地流转的影响，开始进入学者的视野。
当前，随着土地流转规模的扩大，现行的一些农业补贴政策及实施与土地流转之间的潜在不协调性也正在逐渐呈现。这在一定程度上与当前倡导推进农用地流转、促进农业规模经营和现代农业发展的政策存在冲突，农业补贴政策完善面临着适应转变农业发展方式的压力。因此，本文旨在梳理农业补贴政策及其对土地流转影响的研究成果，以期为探索我国农业补贴政策与土地流转之间所蕴含的内在关联、理解农业补贴政策对土地流转可能产生的潜在影响机理提供基础。
1 农业补贴理论发展与政策演变
1.1 农业补贴理论发展
简单地说，农业补贴就是政府通过财政对农业生产、流通和贸易进行的转移支付。从理论上讲，它的实质是政府将纳税人的钱转移给另一部分人无偿使用，属于国民收入再分配。它是一国政府对本国农业支持和保护体系中最主要、最常用的政策工具。从补贴依据而言，市场失灵论、农业弱质论、国际贸易与比较优势是论述为什么要农业支持和保护以及补贴的主要依据。在补贴类型与方式上，主要分为：1)投入补贴、产出补贴与直接补贴；2)出口补贴、生产补贴、价格支持以及消费补贴；3)生产补贴与收入补贴；4)与生产直接挂钩，与生产不直接挂钩，以及促进农业结构调整的农业补贴；5)唯—性财政支农、主导性财政支农、导向性财政支农；6)“绿箱支持”和“黄箱支持”。以上主要是针对不同环节过程、不同功能目标、不同政策工具等方面所作的分类。
在补贴效果与影响上，农民直接受益，种粮积极性提高，农民对粮食直接补贴政策的评价较高；调研虽发现各地农户种粮积极性存在一定的差异，而Logit模型计量结果表明，粮食补贴政策对种粮积极性有显著的积极作用。但也有研究指出，现行粮食补贴政策并未起到增强农户种粮意愿的政策设计初衷，这在黄季焜等的研究中也得到验证：补贴并没有扭曲市场，对粮食生产和农资投入没有产生影响。当然，农业补贴对农业生产影响争议较大。穆月英和王艺通过投入产出模型模拟粮食直接补贴政策的影响，阐明了粮食直接补贴政策的实施会对农业部门产生一定影响，而对其他部门的影响相对较弱；一般均衡模型模拟结果也表明，粮食直接补贴政策的实施使粮食和其他农业部门的总产出和最终需求增加，使国民收入略有减少。总的来说，粮食直补政策对农户的种粮面积扩大、农民收入的增加均影响较小。究其原因，一是受土地资源的限制，无论政府给予农户多少补贴，粮食作物的产量也不会有较大提高；二是当前的农业补贴对农户种粮积极性的促进作用小于种粮成本上升带来的抑制作用，农业物资价格的上涨和部门间的比较利益的存在，在一定程度上抑制了农业补贴的产出水平。
1.2 农业补贴政策演变
改革开放以来，我国农业补贴政策的演变大致可以分为入世前的价格补贴、农业生产用电补贴、贷款补贴等和入世后的以粮食直接补贴为主的补贴方式。对农业生产进行直接补贴主要经历了以下几个阶段：
1)改革试点。2001年国务院《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》提出，可以在实行农村税费改革的地区，选择一两个县(市)进行将补贴直接补给农民的试点。2002年安徽、河南、湖南、湖北等粮食主产省纷纷筹备这项改革试点，对粮食流通政策作了大的调整，改变粮食风险基金投向，实行多种形式的补贴办法。从此，中国农业保护政策开启了改粮食保护价收购为直接补贴农民的重大调整。
2)全面推行。2004年《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》(中央1号文件)提出，为保护种粮农民利益，要建立对农民的直接补贴制度。国家从粮食风险基金中拿出部分资金，用于主产区种粮农民的直接补贴。其他地区也要对本省(区、市)粮食主产县(市)的种粮农民实行直接补贴。至此，中国已形成了以粮食直接补贴、农资综合直接补贴为主要内容的综合性收入补贴和以良种补贴、农机具购置补贴为主的专项生产性补贴以及粮食最低收购价相结合的财政补贴政策体系。
3)调整完善。2014年中央1号文件提出，按照稳定存量、增加总量、完善方法、逐步调整的要求完善农业补贴政策。2015年中央经济工作会议将完善农业补贴办法作为深化农村改革、加快转变农业发展方式的重要举措。2015年中央1号文件提出，逐步扩大“绿箱”支持政策实施规模和范围，调整改进“黄箱”支持政策，继续实施种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合补贴等政策。选择部分地方开展改革试点，提高补贴的导向性和效能。
在补贴政策调整上，较早就研究建议充分利用“绿箱政策”，加大“绿箱政策”范围内的政策措施的保护力度，构建农村公共品补贴政策体系。有研究指出创新和完善针对新型农业经营主体的补贴政策，做好顶层设计，形成以农业补贴为重要内容的中国特色农业支持保护体系。各地除应将中央粮食四项补贴及粮食最低收购价政策全面落到实处外，还应根据本地实际，设计出提高农户种粮收入预期的各项惠农政策，增强农户种粮意愿，以激励和保护农户对粮食生产的热情和积极性，从而维护国家粮食安全。
1.3 农业补贴发放方式和规模
在中国开启粮食保护价收购改为直接补贴的变革之初，国内对粮食补贴方式的讨论主要集中在是采用价格支持还是收入补贴等问题方面。有学者通过经济学理论分析认为，粮食直补政策比价格支持政策在增加农民收入方面更具有效率；但也有学者认为，粮食直接补贴不能代替价格支持，应该同时实行价格支持和收入补贴并重的政策。
从现有的农业补贴方式来看，粮食直接补贴是国内最早实施和最受关注的一种补贴，目前主要有四种方式：1)按粮食售量补贴，主要有河北、新疆、湖北、浙江等省；2)按种植面积补贴，主要是山东等省；3)按照粮食订购量和应缴税额综合计算补贴，主要是河南等省；4)按农业税计税常产计算粮食直接补贴，主要有内蒙古、江西和安徽等省。也有研究将可供选择的粮食生产直接补贴方式分为：按农业计税面积补贴、按计税常产补贴、按粮食实际种植面积补贴、按种粮农民出售的商品粮食补贴，与前者大同小异。
由于各地粮食补贴方式和补贴标准差距很大，对粮食主产区补偿不足，使得一些学者对当前补贴政策的公平合理性提出质疑。但是，当前补贴规模、补贴条件、补贴方式、补贴标准等存在的差异主要是由各地的资源禀赋、经济发展水平、农业生产条件以及政策改革的渐进性要求造成的。因而，这些差异在现阶段有一定的合理性。
2001年以来，对农业生产者的补贴水平逐年提高，但相对水平仍然较低。与发达国家相比补贴规模小，如2011年安徽省粮食直补金额是1065元/hm2，不到法国的1/3。目前美国农民1/3的收入来自政府补贴，日本农民60%的收入来自政府补贴；而中国的4项粮食补贴在农民纯收入中所占比重不到3%，农业补贴对农民的增收作用并不大。目前粮食补贴未能给农民带来明显收入增加的一个重要原因是农业经营规模普遍较小。通过土地流转而扩大经营规模是农民增收的有效途经之一，而现行的粮食补贴政策未能充分考虑到土地流转和规模经营的长期目标。因此，探索研究粮食补贴与土地流转之间的内在关联及政策协同至关重要。
2 土地流转的影响因素分析
农村非农产业发展水平、劳动力文化素质、人均纯收入水平、社会保障水平和农业生产结构，是影响农户土地流转行为的主要因素。而且，农户家庭保障水平低下和非农就业机会的限制可能是我国农地流转市场发展缓慢的重要因素。其中，劳动力非农就业转移对农村土地流转的影响研究较多。姚洋、Yao、Kung的研究表明，非农就业可以促进土地流转，这在Feng检验劳动力非农就业与土地出租的关联性时得到验证。非农就业成为土地租赁市场发育的一个重要驱动因素。具体到性别上还表现为，妇女留守务农与外出务工两类样本在职业分化上造成的家庭土地流转意愿差异明显。除了农村劳动力非农就业转移的影响之外，长期以来农村社会保障制度缺失，使得农地承担起部分社会保障功能。如果农村社会保障体系不建立，农民仍然会把土地看作今后生活的唯一退路和保障。在这种情形下，农民当然不愿意放弃土地，土地仍然被农民视为最可靠的安全保障。
20世纪80年代中期以来，中央政府颁布了一系列政策措施，引导和鼓励土地承包经营权流转，期望土地流转到种粮大户手中，促进农业规模经营。但事实上第二轮土地承包后，并没有出现如理论界所预期的土地流转的高潮，农村土地流转率总体上仍然较低。对此上述关于非农就业、社会保障对土地流转的影响研究仍可以解释：一是非农就业机会和水平的限制，二是满足非农就业需要的社会保障不到位，三是农村社会保障水平低。但是，政府的政策在这两方面做了大量的工作，但效果不如政府有形之手主导或直接推动大规模土地流转的成效显著。有的地方将士地流转作为农业结构调整和发展效益农业的战略措施，制定了土地流转和规模化经营的工作规划和具体指标，而农民的权益在地方政府的这种越权代包的做法中没有得到有效保护。而且在代际上，土地流转过度集中对后代农民生存权与发展权造成可能性风险。
3 农业补贴政策对土地流转的影响
2004年以来一系列扶农惠农强农政策的实施，对提高粮食产量、综合生产能力起到了积极的作用。不仅从宏观层面上，在粮食增产和农民增收目标上政策导向意义明显，同时也在一定程度上调动农民的种粮积极性，并起到了明显的激励作用。宏观政策的微观结果是，农业补贴改变了农民的土地经营预期收益，从而改变了农户经营土地的策略和方式，对土地流转产生了影响。
3.1 农业补贴政策的收入分配效益影响土地流转
农业补贴具有收入效应和替代效应，会在一定程度上改变各种要素的相对价格和收益，但如果补贴较低，无法改变农业生产和非农生产的比较收益，此时补贴以收入效应为主，而替代效应和产出效应不明显。由于农户之间资源禀赋(包括人力资源)存在巨大差距，同样的农业政策对不同的农户可能产生不同的收入效应。农业税减免和粮食直接补贴政策的主要作用是提高地租：随着农业税的减免，土地租金呈现逐年上升的趋势，两者之间表现出负的相关性，而农业粮食直接补贴政策则与土地租金表现出正的相关性。受补贴的影响，农户对未来农业收入预期的增加、“惜地情结”严重，不利于流转土地的供给。耕地流转的双方在协商租金时，均将粮食补贴作为租金的全部或其中的一部分，形成了“粮食补贴即是租金”的惯性，结果抬高了实际种粮农民的种粮成本，影响了土地流转市场的长期稳定，严重干扰了耕地流转价格体系的形成。总之，农业补贴成为农地价格和地租上升的一部分，而流转成本的升高又对土地流转起到抑制作用，从而影响了土地资源的配置效率。但是，粮食补贴政策一定程度上调动农民的种粮积极性，成为解决土地利用细碎化、闲置及撂荒等问题的一条有效途径。农村十分普遍存在的“熟人”之间无偿或近似无偿的土地流转减少外出务工导致的“抛荒”现象，究其原因在于价格支持政策有利于促进土地资源的高效利用。
3.2 粮食直接补贴政策“人地固化”抑制土地流转
粮食直接补贴在农业补贴体系中，与土地流转的关系较大。粮食直补的对象是种粮农民，政策目标是调动农民种粮积极性、促进粮食生产稳定发展，粮食直接补贴政策设计初衷是“谁种粮谁受益”。许多地区直接补贴只针对耕地的承包者，而不是土地的使用者，这种现象极为普遍。也就是说，农户将土地流转给其他农户，仍可获得粮食直补。这种“谁的土地谁受益”的现实与“谁种粮谁受益”的政策相悖。基层政府把补贴款发放给土地流出方，而不是种粮大户，这样做的理由是“如果把补贴款发放给土地流入方会提高土地的流转费用”。粮食直接补贴政策补承包者、不补使用者，补流出者、不补流入者，并出现“人地固化”。粮食直接补贴没有体现出对种粮大户的政策激励，已经不适应土地大规模流转的情况下农业发展的需要，影响了土地的正常流转，客观上不利于农地规模经营的形成。
3.3 农业补贴政策引发土地流转纠纷
粮食补贴政策带来农地预期价值的增值，由此对土地流转造成不利影响，乃至农村土地纠纷[36]。这是农业补贴的利益调整引起的。同时，利益关系的调整传导到外出务工农民身上，也引起了土地流转纠纷：对农民的直接补贴会吸引大量的已经转移的劳动力回流。他们纷纷中断以前的土地流转合同，从而引发了许多纠纷，不利于土地流转形成土地的规模经营。已经转移的劳动力之所以回流，是受到利益驱动，是“谁种粮谁受益”的政策目标与“谁的土地谁受益”政策实践相背离引起的。农业补贴政策的利益调整与刺激效果以意想不到的结果出现：即“谁的土地谁受益”势必会造成现承包户与原承包户和村委会之间的矛盾，以及上访等问题的发生。在过去二轮承包时放弃承包土地或者承包地转让或转包出去的外出务工农民提出要回承包地，这也是当时土地承包经营纠纷仲裁试点及立法的背景。总之，农业补贴发放的实践过程中，存在着受补贴利益主体调整和政策执行的偏差，使得农业补贴与土地流转之间产生了不协调乃至于冲突。
4 农业补贴与土地流转的政策关联协同
农业补贴效果与土地流转有关，农业补贴对土地流转影响也是政策效应的一部分。近年来，二者的内在关联协同，在农业集约化、规模化与现代化背景下成为研究热点话题。已有研究揭示，粮食直接补贴政策具有收入分配效应，主要体现为粮食直接补贴与土地租金之间存在明显的影响效应。由此，农业补贴与土地流转市场之间存在关联，有学者开始研究粮食补贴与土地流转的政策协同整合。陈丹和唐茂华从粮食补贴、土地流转与农村社会保障三个涉农政策的主要问题出发，以注重均衡的多元目标为取向重点研究三者的内在关联性，讨论不同政策之间的协同和衔接问题。冯锋等和肖大伟提出了二次补贴，补贴土地流转和规模经营，以解决粮食直补的“人地固化”与土地流转的矛盾。考虑到繁杂的利益因素，国家进行粮食补贴政策调整时需要将其与土地流转的协调放进去。通过粮食补贴向种粮大户倾斜，出台鼓励土地流转的补贴政策等途径对土地流转进行针对性地政策引导，不断完善粮食补贴政策，协同兼顾土地流转和规模经营的长远目标。
5 总结与展望
补贴政策效应，是农业补贴研究的重点，且成果较多。农业补贴的利益调整虽在一定程度上对农民种粮积极性有意义，但这种激励效果被补贴所引发的问题抵消。农业补贴政策体系的欠完善，不仅会影响到真正种粮农户的生产积极性和粮食补贴的政策效应，而且会通过内在关联性机制传导到土地流转，引起土地流转问题。“谁种粮谁受益”的政策目标与“谁的土地谁受益”政策实践相背离，是造成农业补贴政策对土地流转可能产生的潜在不利影响的根源，同时，也改变了农村劳动力的流动。回流农民工因此对土地流转合同采取违约行为，农户土地经营行为的理性扭曲了。而且，补贴的对象错位与收入分配效应叠加在一起，进一步加剧人地固化、抑制土地流转、引发土地纠纷。当前部分农业补贴政策难以有效的推动和鼓励一般农户向种粮大户流转土地，制约着农村土地的健康有序流转和规模经营的发展。
今后农业补贴政策如何调整完善是一个重要研究方向。粮食直补、农资综合补贴经过多年政策实践，目前已逐步转变为对农民的收入支持，因此，农业补贴政策需要在农业产出与农民收入的目标均衡中调整优化，至少在对存量补贴不做利益调整的情况下，增量补贴按2015年中央1号文件的精神，提高补贴的导向性和效能，向新型农业经营主体倾斜。在土地所有权、承包权与经营权三权分置的制度框架下，补贴激励与产权激励如何有效结合是今后值得研究的领域。
在不损害承包权人既得补贴利益情况下，增量补贴向经营权人适度倾斜，解决农业补贴政策与土地流转的冲突，实现农业补贴政策与土地流转政策协同，实现农业补贴政策的帕累托改进。今后研究还应进一步注意农业补贴的收入支持和分配效应，例如对农村劳动力转移而言，补贴转化为地租会对我国主要农产品国际竞争力产生不利的影响，但土地流转获得的租金、种粮补贴是土地保底收入的重要构成，并且对农村劳动力转移有推动作用。此时，农业补贴政策在收入支持转化为地租带来的生产成本压力与转化为农民工进城的托底保障之间如何调整优化，是一个两难选择。尤其是在当前国内农业生产成本快速攀升，大宗农产品价格普遍高于国际市场的背景下，均衡农业增产与农民增收、协同农业补贴政策与土地流转政策的制度设计更是一个非常有重要研究意义的公共政策课题。
作者简介：吕悦风( 1993-) ，本科生，主要从事上地资源管理研究；陈会广（1972-)，教授、博士生导师，主要从事农业（土地)经济理论与政策、土地制度与法学研究。