农业转型时期的农民增收问题
经过60年来的农业改造和建设，尤其是近30年来的改革与发展，我国已进入从传统农业向现代农业转变的重要时期。这一时期农民收入预期、收入结构和收入增长机制都将发生一些新变化，也将面临一些新的制约条件。
现代农业的出现符合世界农业发展规律
农业是国民经济的发轫产业。世界农业的发展经历了从原始农业到传统农业的转变，当今发达国家又完成了从传统农业向现代农业的根本转变。农业形态的发展变化表明：（1）农业发展往往伴随着工业化进程，二者兼行并存，相互促进。工业化程度越高，工业反哺农业的能力越强，现代农业的发展越快。（2）农业发展往往伴随着科学技术的重大突破和广泛应用。原始农业依赖资源禀赋，传统农业以经验为基础，现代农业则以科技为支撑。农业科技对推动农业发展具有倍加乘数效应。（3）农业发展往往伴随着国家对农业的支持保护。农业具有内在的弱质性，但又具有明显的公益性、社会性和战略性。直接补贴、税收优惠、信贷支持、进口控制、保费补助等已成为支持保护农业的普遍形式。（4）农业发展往往伴随着两个比重的显著下降。即农业增加值占GDP的比重下降，农业劳动力占社会总就业量的比重下降。两个比重的下降，相应地带来产业结构、经济结构、社会结构的深刻变化，但丝毫不改变农业的基础性地位。（5）农业发展往往伴随着农民收入的明显增长。
世界发达国家和我国发达地区现代农业的发展实践表明，现代农业具有明显的共同特征：一是市场化。农业主体大多为公司型农场或农户，生产要素配置高度市场化，农业社会化服务体系完善，农业商品率高。二是科技化。科学技术渗透到农业生产经营各领域各环节，良种化、设施化、标准化、信息化特征突出，农业科技贡献率显著提高。三是产业化。区域布局、专业生产、规模经营，产加销一体化，农产品加工增值链条长，生产经营的组织化程度高。
四是功能多元化。现代农业除担负传统的农产品供应功能外，正向着观赏、休闲、美化和文化传承等功能延伸，价值增值的领域和空间大大拓宽。五是生态环保化。讲究资源节约和循环利用，重视生态保护和农产品质量安全，强调保护性发展和可持续健康增长。
农民增收有多难？
“三农”问题的核心是农民问题，农民问题的核心是增收问题。在我国传统农业向现代化农业转变的重要时期，国家采取一系列支农惠农政策措施，农业经营方式出现积极变化，农民收入有了大幅增长，农户收入结构得到明显改善。但在我国特殊的国情、特殊的农业体制和农业形态下，农民收入仍面临长期性增长困难问题。
1、土地等生产要素的流转集中是一个渐进过程，农业规模不经济的问题难以回避。土地是农业最基本的生产资料。土地的经营规模和利用方式很大程度上决定着农业的经营规模。我国以农户为单位的小规模土地经营制度，最大限度地体现了公平，但又制约着土地利用效率的提高。推进土地的流转集中，实行规模经营，无疑是降低成本、提高收益的重要途径。近年来，农村土地流转开始活跃。2008年湖南省耕地流转面积725.7万亩，占承包经营耕地面积的14.9%。从流转的分布区域看，主要集中在经济发达地区尤其是城郊区。土地流转是一种市场行为、经济行为，流转的规模和速度取决于生产力发展水平。经济越发展，土地流转的需求就越强烈，反之则相反。我国农业刚进入传统农业向现代农业转变的初始期，现代农业的发展还主要体现在局部地区和农业生产的局部环节。农业规模经营未能成为一种普遍的农业形态，势必制约农民收入的增长。
2、农村劳动力转移的稳定性较差，农户兼业经营格局长期存在。工业化、城镇化的快速发展，拓展出新的就业渠道和就业机会。农业与非农产业较大的比较效益落差，推动农村劳动力向非农产业大量转移。2008年湖南省外出务工农村劳动力达到1200万人，占全部农村劳动力总数的36.3%；劳务收入1990元/人，占家庭纯收入的44%。但农村劳动力的这种转移性就业稳定性较差。一是容易受到经济增长周期性的影响。农村劳动力处于就业低端，经济下行时往往首当其冲。2008年发生的国际金融危机，导致大量农民工返乡回流。二是就业技能较低，就业选择的局限性较强，在就业市场竞争中往往处于不利地位。三是非农产业就业的不稳定性，加上农村社会保障体系的不完善，农户所承包经营的耕地仍然具有较强的家庭生活保障功能。这样农民在寻求转移就业的同时，仍然不愿放弃农业生产经营，而是设法守住家庭经济安全的底线，实行兼业经营。农民收入增长将长期受制于小规模土地经营和不稳定的转移就业。
3、农业弱势产业地位突出，比较效益低的状况仍将长期存在。首先传统农业向现代农业转变阶段，农户小规模兼业经营仍是最普遍的生产方式，难以获得规模经济效益。其次，农产品加工业尚处于发展过程中，加工增值链条短，农产品加工值与农业产值比例较低，农业加工销售环节利润大量流失。第三，农业科技不发达，科技转化率、覆盖率和应用率较低，制约科技对农业发展的贡献程度。第四，农民组织化程度较低，话语权较小，常常在农业利润分配链条中处于劣势地位，利益保障能力有限。正是由于这些因素的制约，农业低利性特点仍难以从根本上得到改变，农民收入增长困难的问题将长期存在。
4、农业抗风险能力较低，农民收入增长的稳定性依然脆弱。农业是自然再生产和经济再生产相互交织的复合系统。市场经济条件下，农业面临着自然与市场的双重风险，这也是农业产业弱质性的重要因素。首先，农业对自然条件依赖性强，且可控性差。洪涝、干旱、冰冻、地质等自然灾害，农作物病虫害和动物疫情等，都对农业生产产生较大负面效应。其次，农业小规模生产与大市场矛盾突出。小规模农户生产经营“同上同下”的跟风现象突出，农产品市场波动较大，卖难现象时有发生。改善农业基础设施条件，增强农业抗御自然灾害能力，显然不是短时期就能达到的。同时，解决农户小生产与大市场的矛盾，必须提高农民组织化程度，加强政府农业市场化服务体系建设。这些都需要一个长期建设和发展的过程。
5、国家支持保护农业的政策体系不完善，农业发展的外部环境仍待宽化。加强国家农业宏观调控，加大支持保护农业力度，是现代农业发展的重要条件。改革开放以来尤其是近年来，国家出台了一系列支农惠农强农的政策体系，支持目标更明确，方式更多元，力度不断加大。但与农业的基础性、战略性地位相比，与现代农业发展的需求相比，国家支持保护农业的政策体系仍有待加强和完善。一是农业投入机制不健全。主要表现是：国家与农民在农业生产经营投资方面的职责划分不清，相互期盼；政府与市场关系错位，相互交织；中央与地方农业事权关系模糊，相互推诿。二是支农资金使用管理体制不顺。表现为支农资金来源渠道多元、使用分散，处于“点鸳鸯、撒胡椒”的状况，定向集中投入度低，整体使用效益不高。三是政府农业投资供给决策机制缺失。现行农业投资实行的是自上而下的单一供给决策机制，信息与决策不对称，投资供给与农村内部实际需求往往存在差异。同时，也难以落实农民对农业投资的知情权、参与权、监督权，制约公共财政覆盖农村的有效性。四是支持保护农业的政策体系不均衡。往往偏重运用财政政策对农业的支持保护，综合运用价格、信贷、税收、土地等政策，全方位、多环节支持保护农业的政策体系仍有待改进和完善。
对策建议
在传统农业向现代农业的转变时期，农民增收仍面临体制性、机制性因素制约。进一步宽化农民收入增长的外部环境，加快推进农业形态转变，发展现代农业，是促进农民收入增长的根本途径。
1、完善国家惠农补贴政策。实行对农民的直接补贴，既是国家收入分配政策的重大调整，也是国家引导调节农业生产的重要手段。这项政策实施以来，对于直接增加农民的转移性收入，引导农户经济行为，调动农民生产积极性发挥了多方面的作用。但现行补贴政策也呈现出效应递减、管理难度大、行政成本高等问题，需要根据实践的变化进行调整和完善。一是应充分考虑农业内部各产业农民的公平受惠。现行补贴政策已覆盖了种植业者、养殖业者、林农、渔民，但各产业农民的受惠程度存在较大差异。二是国家应依据农业事权关系调整补贴品种。中央主要是对关系国计民生的大宗基础产品，比如粮棉油猪和生态保护等实行补贴政策。而对非国计民生、非大宗基础农产品等地方特色品种，应交由市场调节，或交由地方负责。三是完善补贴分配管理机制。中央农业宏观补贴政策的确定，应依据各省承担的农业事权和实际贡献程度、当年农资涨价因素、补贴资金发放管理水平等，综合确定对各省的补贴资金额度，切块到省。由省根据当年补贴资金总额，确定对各产业农民和微观农业主体的补贴种类、补贴标准。
2、突出支持农业产业发展。发展现代农业，繁荣农村经济，是农业收入增长的源泉。要按照统筹城乡产业发展的思路，以工业化的理念，着力培育和发展农业产业链条。一是正确处理产业发展与农村基础设施建设的关系。基础设施与产业发展相辅相成，相互促进。但应克服基础设施建设过度超前或脱离产业发展需要的倾向，坚持基础设施与产业发展同步，充分发挥基础设施的功能和效用。二是加快发展农业产业化经营。提高农业比较效益，必须推进农业规模经营，培育发展农业板块经济，拉长农业产业链条，走多层次加工增值的路子。要坚持以市场为导向，统筹生产基地、产品加工和物流服务体系建设，形成农业产业链条，让农民从加工和流通环节分享更多的利润收入。三是整合支农资金支持现代农业发展。完善以县级为主体、政府为主导、规划为引导、产业为平台、统筹为核心的支农资金整合工作机制。统筹协调各项支农资金，集中投入，做大做强主导优势产业。
3、创新农业服务和管理机制。坚持市场农业的改革方向，推进政府作用与市场机制的有效对接，完善国家农业干预政策。一是建立和完善主要农产品供需动态监测体系，加强市场信息的收集、分析和发布，引导调节农户生产经营行为，减少农户生产经营的市场风险。二是超前开展农业政策研究，建立农业政策储备制度，提高政策质量和政策执行效果。三是改进国家农业投资供给决策机制，对直接关系农民切身利益的项目投资，实行自下而上与自上而下相结合的政策，最大程度反映农民的需要和愿望，使农业投入更加切合农村内部实际需求。四是培育发展农业社会化服务体系，支持发展各类农业服务组织，提高农民组织化程度，逐步实行由政府养人办事到政府购买服务的转变，建立农业发展的社会服务机制。
4、进一步加大国家支持保护农业的力度。一是规范政府农业投入口径，硬化政府农业财政投入。改总量指标为比重指标，确保财政农业投入在财政总支出中的稳定增长份额。二是发挥价格杠杆的调节作用，逐步缩小农产品价格剪刀差。要建立对主要农产品价格的跟踪监督机制，并依据社会平均利润率水平和社会承受能力，逐步提高主要农产品的保护收购价。同时加强和完善主要农产品的储备制度，平抑市场价格，减缓市场波动，保护农民利益。三是推进农村金融体制改革，发展农村微型信贷。要根据农户小规模经营和农业生产的季节性特点，建立涉及面广、时效性强、反应快捷的村镇互助银行，将金融服务全面导入农户生产生活之中。四是逐步完善农村社会保障体系。要继续推进农村低保制度和农村新型合作医疗，适时出台农村医疗保险和农村养老保险的相关政策，提高农民社会保障程度，创造有利于加快农业形态转变的社会条件。
5、改造传统农业主体。农民是新农村建设的主人。发展现代农业，必须改造传统农业主体。一是提高其战略定位。要将现行农民培训工程提升为农民教育工程，以长期的、战略的、系统的思维和政策改造传统农业主体。二是整合农民培训资源。当前针对农民的培训政策很多，但各自为政，互不联结，培训效果大打折扣。要以县为单元，制定农民培训的战略规划，统筹协调各项培训资源，实现归口管理、统一政策、整合资源、形成合力。三是建立农民职业教育体系。要立足当前，面向长远，在巩固和完善农村义务教育体系的基础上，在广大农村实行“9+1”和“12+1”的职业教育。即农村学生在初中或高中毕业后，不能升入高等院校的，自动进入农业职业学校，进行为期一年的务农技术培训或务工转移培训。四是培育新型农业主体。引导鼓励土地等生产要素的流转集中，扩大农户经营规模，发展各类家族农场，提高农业经营水平。支持发展农民专业合作组织，提高农民组织化程度。发展壮大农业产业化龙头企业，提高农产品加工增值能力。
（作者系湖南省财政厅办公室主任）