中国农地产权长久不变的法律创新及其实现
一、农地产权法律法规修订的理念与原则
我国现行农地产权制度己经走过三十多年的发展历程，土地承包经营权等新型农地产权经历了权利从无到有、权能由少变多、期限由短及长的转变。全面深化农村改革的新时期，也是各项改革举措和成果法律化、制度化的关键期，农地产权相关法律创新应恪守一定的理念与原则。
(一)农地产权期限安排应从公平和效率之间寻找新的平衡
农地产权的配置及其期限的长短是一个国家经济增长、粮食安全和社会稳定的重要因素。当前，我国农村改革和农业农村法制建设面临的时代背景发生了较大变化，农业生产力水平、农村生产关系结构、城乡要素交换条件、农民收入来源和农村社会保障水平与以往不可同日而语。考虑到农地立法所处的时代背景和经济社会条件，不难看出农地产权期限立法一直面临着社会保障功能和生产要素功能相互冲突的选择，期限的调整在“公平”与“效率”价值之间寻找均衡。正是由于土地上“公平”与“效率”价值目标具有一定的内在冲突，也由于两种不同的价值目标在土地法律制度中存在的复杂性，才导致了长期以来对土地产权期限设置的把握偏差与认识滞后。作为体现公平价值的社会保障功能，农地产权期限立法围绕着平均分配、定期调整、限制交易的短期化路径展开;作为体现效率价值的生产要素功能，农地产权期限立法则围绕产权稳定、规模经营和流转顺畅的理念展开。随着我国经济发展和城乡一体化加快推进，农民经济活动和外出就业具有了更广阔的平台和空间，以及农村社会保障体系的建立和完善，土地上承载的社会保障功能己经远远被生产要素功能所超越。因此，未来的农地产权立法安排，应在土地经济属性和社会保障属性之中寻找新的平衡，强化农地产权安排的“经济效率”目标，兼顾土地社会保障公平价值目标，循序渐进地适度延长土地产权期限。
(二)农地产权期限调整应从立法的统一性、渐进性、权威性和民主性原则出发
我国农地产权及其期限制度，主要散见于《宪法》,《民法通则》、《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》,《草原法》等法律规范中。农地产权期限的再调整和再安排，不仅涉及到诸多法律法规调整，还涉及诸多权利义务关系的变化，必将对我国立法领域和经济社会全局产生重大影响。
首先，要坚持立法的统一性原则。所有制是产权期限安排的基础和前提。我国农村土地集体所有制是宪法确定的农村根本经济制度，农地产权期限调整和变化，都应当与宪法最高规范相一致，并巩固和完善这一根本制度。农地产权期限调整涉及相关法律法规，必须按照一致性表述和统一性原则进行修改。
其次，要体现立法的渐进性原则。农地产权“长久不变”既是立法要求又是立法方向。农地产权期限安排要与农业生产力发展水平、农民财产权利认知和利用能力、农村社会保障水平等相一致。考虑到这些因素，特别是目前一些地方农地仍承载一定的社会保障功能，应初步将农村土地承包经营权期限提高到适度的长度，循序渐进地实现“长久不变”乃至“永久不变”，而不能一狱而就、一步到位。此外，修法实际工作要求也不能同步完成全部法律修改和调整，应按照全国人大立法修法计划，成熟一个推动修改一个。
第三，要尊重立法的权威性原则。以往实践中，我国立法虽然确定了农村土地承包经营权的十五年和三十年固定期限，但也规定了例外条款，为频繁调地开了口子。在今后的立法修法中，应按照用益物权的物权法定严格保护思路，明确农地产权的具体期限，严格限定例外条款和调整条件。特别是在法律实施方面，也应更加突出法律的严肃性和权威性，对一些地方频繁调地的行为不认可、不保护。
第四，要彰显立法的民主性原则。我国目前的农村土地制度和承包关系是在渐进式改革过程中逐步形成和完善的。由于我国地域广阔，各地人口资源、风俗习惯千差万别，农户家庭情况、利益诉求也多种多样，由此导致农村土地承包制度具有明显的多样化特征，在不同地区也有不同的具体操作办法。因此，在农地产权期限调整过程中，必须坚持民主立法、开门立法的原则，尊重各方利益，倾听各方意见，提高立法的科学性和群众的认知度。
二、确定不同类别农地产权的合理期限
农村集体所有土地包括承包地、宅基地和集体建设用地。三类土地在权利主体、使用方向、管理制度等方面存在较大区别，应根据各自实际情况，实行差别化的土地期限制度。
(一)农村土地承包经营权期限初步统一延长至70年
“长久不变”是具有指引方向功能的政策性语言，要转变为准确表述、便于执行的法言法语，在法律修改过程中必须明确土地承包经营权的具体期限。按照我国现行立法规定，农村承包土地主要包括耕地、草原、林地，以及实行承包的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等未利用地。其中，耕地承包期为30年，草地承包期为30-50年，林地承包期为30-70年，特殊林木的林地承包期经国务院林业行政管理部门批准可以延长，立法并未对“四荒”地承包期做出明确规定。考虑到农村承包地生产要素和社会保障的双重功能，修法可将土地承包延长到一个较长的固定期限内。为了承包地管理的一致性和方便性，并且实行较长承包期的草地、林地管理己有一定的基础和经验，可将耕地、草地、林地及“四荒”地的承包期一律延长至70年。在新的土地承包期限届满时，再根据新的情况和变化，集中妥善解决新的矛盾和问题，合理安排下一步承包期限。
(二)宅基地使用期限与城市居民居住用地期限统一和并行
我国立法对农户使用宅基地实行“一户一宅”制度，对农民建设住房占用土地的期限没有做出明确限制。这种宅基地管理方式是从节约利用耕地和保障农民基本生存权做出的立法选择，与当时农民生活范围相对固定、流动性不大的特点相吻合。目前农村人口转移和流动日益加快，农村家庭占有和利用宅基地的情况发生了较大变化，出现了“一户多宅”、宅基地转让等许多新情况。随着城乡人口流动加快和城乡规划发展的一体化推进，为强化宅基地使用管理和耕地保护，应当参照城市居民住房用地管理，立法明确合理的宅基地使用年限。
(三)集体建设用地使用权期限与城市建设用地使用权期限衔接和并轨
农村建设用地分为一般建设用地和经营性建设用地，一般建设用地主要是农村学校、医院、基础设施、村级管理组织等建设占地，经营性建设用地是农村集体兴办企业等经营性组织占地。与城市建设用地分为划拨地和出让地的分类颇有相似之处。随着城乡改革的深化推进和资源要素一体市场的形成，赋予集体建设用地与国有土地同等地位，城乡建设用地“同地、同权、同价”的一体化趋势在不断显现。特别是十八届三中全会明确提出建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股。城乡建设用地一体化管理具备了一定的政策条件和实践基础，建议参照城市划拨地的方式管理一般性农村建设用地，参照城镇出让地方式明确农村经营性建设用地的使用期限。
三、明确农地产权“长久不变”的起点
立法农地产权期限的确定，不仅要明确农地产权期限的长短，还要明确相应的起止时间。现行依村土地承包法》规定耕地承包30年不变，考虑法律的权威性和稳定性，农村承包地应从本轮承包期限届满时再重新计算下一轮承包期。对于二轮承包期满是否打乱重分的问题，要统筹考虑到各地不同情况，予以区别对待和区分处理。一是对于长期实行“生不增、死不减”模式，自分地到户以来土地承包关系就非常稳定的地方，农户对现有土地承包关系充分认可，二轮承包期满可以不做调整。二是对于长期实行“大稳定、小调整”模式的地方，可在现有土地承包关系基本不变的情况下，针对历史遗留问题和个别特殊案例作最后一次小调整。三是对于个别土地承包关系频繁大范围调整，或者土地长期数量不清、分配不匀的地方，要下大力气摸清底数，在本轮承包期限届满后，在群众充分认可的基础上重新调整分配。对于农村宅基地使用权期限起点问题，鉴于每家每户申请宅基地的时间起点不同，并且农村宅基地管理缺乏详实记载材料，建议以确权登记日期明确宅基地使用权的时间起点。对于集体建设用地使用权期限的起点问题，一般性建设用地参照城市划拨地管理方式，无须确定具体起止时间，而经营性建设用地要根据土地利用的具体时间或确权登记的时间明确其起点。
四、农地产权实现“长久不变”后要促进流转
农地承包期限的调整和变化，是农地产权关系变革的基础工程，必将对农地权属、交易和管理等制度变迁产生巨大的诱导和促进作用。延长农地产权期限不是结果，而是一种手段，其根本目的是稳定经营预期，降低交易成本。因此，立法明确农地产权“长久不变”的具体内涵，应当及时对相关制度做出适应性调整，特别是放开对农地流转的限制，赋予农民更加充分而有保障的农地流动自由和实际处置权利。
(一)适时放开农地产权转让应当在农村集体经济组织成员内部的限制条件
无论是土地承包经营权还是宅基地使用权和集体建设用地使用权，如果限定农地使用权的接收方，把农地交易局限在一个比较小的市场范围内，必然会对农地流动性和流转价格造成较大限制，对农民利益造成影响。因此，要进一步放开农地产权转让主体限制，只要是依法、自愿、有偿的转让，都应受到法律的认可和保护。值得注意的是，为了防止因流转期限过长造成农民失地失业和失去生活来源，以及流转前后经济社会情况发生较大变化形成新的不公平，可以参考合同法的规定，对农地流转最长期限做一个限定。例如，《合同法》第二百一十四条规定租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。
(二)明确农地产权继承权
我国农地产权主要采取以户为单位的家庭享有方式。赋予农地产权的更长期限，就意味着在该期限内产权主体的家庭变化较大之可能。当部分家庭成员死亡后，应允许由其合法继承人享有继承土地的权利，并且不受继承人是否为本集体经济组织成员、是否为农民等身份条件的限制。
(三)适时放开农地产权抵押融资限制
随着城乡发展一体化的加快推进和农村社会保障体系的丰富完善，农地的社会保障功能己经逐渐弱化，而农地的财产属性愈发显现。立法应将土地作为扩大农村有效担保物范围的重点，赋予耕地承包经营权和宅基地使用权的抵押资格，以此为基础改革和重构新型的农地金融法律制度。对于社会各界忧虑的引发高利贷和土地兼并买卖等问题，立法可以参照限制土地流转最长期限的办法予以防范和解决。
五、农地产权实现“长久不变”后要健全相关制度与强化后续管理
农地产权期限的调整，必然诱发以农地为基础的农村生产关系的深刻变化。这些生产关系调整和变化，必然对农业生产力起到一定作用。如何促进正效用发挥、抑制负效用显现，关键在于相关配套制度的健全完善与后续管理水平的持续提高。
(一)加快农村集体经济组织立法
农地是农村集体资产的重要内容，农地产权期限的调整是对农村集体经济组织成员权利义务的深刻调整。据统计，全国农村集体经济组织拥有62亿亩农用地，其中耕地13.9亿亩，草地23.8亿亩，林地18.8亿亩;在全国2.46亿亩农村集体建设用地中，近2亿亩为宅基地，约0.5亿亩为经营J险建设用地;集体账面资产2.4万亿元，其中大部分依附于农民集体所有的土地，或是由此衍生而来。因此说，农地是我国规模最大、涉及最广、管理最难的农村集体资产。按照社会主义市场经济发展要求，健全以农地为基础的农村集体产权制度，依法确定农地产权的承担主体、权利内容和具体权能，前提是明确集体经济组织的内涵和边界，清晰界定成员资格、进退条件和变动程序，必须尽快启动农村集体经济组织法立法程序。值得一提的是，在农村集体经济法律法规出台前，现阶段必须尽快明确因成员关系变动引发的产权关系调整问题。比如举家进入设区市农户的成员资格、农地是否可以继承等，需要政策上尽快予以明确。
(二)健全耕地保护和农地利用管理法律法规
任何涉农涉地法律法规的修订，都要侧重确保国家耕地“红线”，强化农地利用管理。延长农地产权期限，丰富产权权能，赋予农民更加长期而有保障的权利和自由，但不能因此否认和排斥国家对土地利用和管理的必要干预。农地是外部性极强的特殊资源，在我国人多地少、人们土地情结浓厚的国情和当前经济社会条件下，如果对农地这一不可再生而社会性很强的资源不予以必要管制，很可能导致用地投机，进而导致社会总体福利水平的下降。近年来，一些地方占用耕地修建长期甚至永久建筑物、构筑物，城郊农村占用宅基地建设“小产权房”等违法用地现象屡见不鲜。因此，既要尊重和保护农村集体和农民的各项权利，又要从农地是国家资源的战略出发，加强耕地保护和农地利用管理立法建设，明确农地管护的执法主体、执法职责、执法手段，在赋权的同时必须强化监管，确保农地科学、合理和高效利用。
(三)加快农村土地征收征用立法
延长农地产权期限，实质上是赋予农民更多的利益期待。按照现行《土地管理法》规定，征收农民土地的补偿费主要包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。总的补偿标准不超过被征收前3年平均年产值30倍，尽管各地操作中有所突破，但土地转用的增值收益仍然主要归政府所有，农民每亩耕地获得的补偿费远远低于土地转用后的实际价格水平。随着近年来城市地价房价的迅猛攀升，法定较低的土地征收征用补偿水平，既不能满足人们正常的利益期待，也很难达到“原有生活水平不降低”的标准。进一步延长农地产权期限，农民利益期待更高，保护农地动力更强，因此需要根据实际情况和考虑合理因素，尽快对农地征收征用的有关法律法规做出调整和修改。
(四)加快农村土地流转平台规范法制建设
农地产权流转平台制度建设，是在城镇化、工业化加快发展的新形势下，农村生产力发展对生产关系调整提出的新要求。近年来，农业农村分工分业明显加剧，农村劳动力大量外出转移就业，致使一些农户家庭及其成员与农地发生了实质上的分离。由于缺乏标准统一、运行规范的农地交易市场，农民流转土地仍然停留在自发、短期、无序状态，这既增加了土地流转的交易资本，又不利于农地真实价值的显现。让农村沉淀的、僵化的农地资产长期、有序和规范地流转起来，建设统一开放、竞争有序的农地流转市场体系，是使市场在农地资源配置中起决定性作用的基础。为促进土地规模经营和农业集约化经营，应按照十八届三中全会提出的“建立农地产权流转交易市场，推动农地产权流转交易公开、公正、规范运行”的要求，加快农村土地流转平台规范法律制度建设，建立健全包括农地产权登记、农地交易指导、农地价格评估、农地担保金融、农地纠纷调处在内的农地流转相关法律制度体系。
六、简短的结语
我国农地产权制度经过曲折漫长的发展演变历程，时至今日农村资产资源物权属性和农地产权“长久不变”价值理念己经逐渐深入人心。随着全面深化农村改革伟大战略的提出和落实，农业农村生产关系面临着深刻调整，农村法制建设特别是农地产权制度己经到了加快立法的新阶段，必须依靠法制提高农地产权利用的综合效率和水平，最大程度地保障和实现农民的财产权益。值得一提的是，农地产权期限调整不是一个单一的问题，它能够影响到经济增长中诸多环节和因素，进而成为一个可以影响到全局的问题。如果农地产权期限设置适当，必将对农业农村经济乃至经济全局持续增长带来极大促动，并且对于工业化进程、国民收入分配、城乡资源配置和经济效率提高等方面都能产生积极的影响。然而，农地产权期限“长久不变”制度创新只是新一轮农村土地制度改革中的一个环节，还需与其他配套制度的完善统筹考虑，才能协力促进农村经济的改革与发展。
（作者单位：杨久栋，农业部政策法规司； 苏强，国土资源部办公厅）