中国农地制度创新应以使用权为核心内容
“三权分离、家庭承包、多元经营”，能兼顾城镇化、工业化与保护土地资源和农民土地财产权益的需要，兼顾效率与公平，也兼顾未来发展的必要性和现实条件的可行性，是具备充分可能的一种新型农村土地制度安排作为一项基础性的制度安排，农村土地制度既是多方因素共同作用平衡后形成的结果，其本身的创新与变革也具有牵一发而动全身的功效。目前中国农村土地制度建设又到了一个关键时期，迫切需要与时俱进健全完善相关制度安排。
农地制度创新应以使用权为核心
农地产权是一个包含了占有、使用、收益、处置等多项权利在内的权利束。各项权利如何设置及在不同主体间分配，对农地制度的公平与效率具有重大影响。中国经济社会的阶段性特征发生了重要变化，日益凸显出以使用权为核心的农地制度创新的必要性和重要性。
1.农地私营是经过历史检验最具效率的农地使用制度。新中国成立以来，从大的历史阶段划分，中国农村土地制度经历了三个阶段，不同阶段各项权利的设置、分配以及农地制度的绩效迥异。
第一阶段：土地改革时期，农村土地制度的基本特征是私有私营。通过农村土地制度改革，中国废除了封建地主土地所有制，实现了“农民所有、农户自营”的产权结构。农民是土地的所有者、经营者，享有完全的土地所有权，对土地的占有、使用、收益、处分等各项权能高度统一。这一制度变迁顺应农民的意愿，促进了农业生产大发展，巩固了党的执政基础。
第二阶段：农业合作化后和人民公社时期，农村土地制度的基本特征是公有公营。在对农业进行社会主义改造进程中，国内的农地制度先是由农民私有私营发展到农业合作化阶段农民私有、合作经营，进而发展到了人民公社体制下的集体所有、统一经营。这一阶段的农地制度变迁，除了整个国民经济社会主义改造的大背景之外，还被赋予了为国家工业化提取农业剩余的使命，并在20多年的时间里，为实现该目标发挥了重要作用，但也导致了农业生产绩效长期低下，为改革开放之后的农地制度创新埋下了重要伏笔。
第三阶段：改革开放以来，农村土地制度的基本特征是公有私营。十一届三中全会后，通过一系列渐进式的制度创新，国家确立了集体所有、家庭承包经营的土地制度。这一制度安排，实现了土地权利在集体和农民之间的有效分割，在短时期内就显现出以制度创新推动农业发展的强大活力，因此被确立为新时期的农村基本经营制度，并被反复强调要毫不动摇地坚持。
纵观这三个历史阶段的农地制度变迁，暂撇开所有权问题不论，着眼于保障农民利益和农业生产绩效，土地私营无疑是最佳的选择方案。在第一和第三阶段尤其是制度变革的初期，尽管农村土地所有权的制度安排根本不同，但在土地私营模式下，都实现了调动农民土地经营积极性、提高农业产出水平和增加农民收入的目标，是新中国农业农村发展形势最好的时期之一。正反两方面经验表明，土地私营是更为符合农业产业特征、符合中国国情的农地经营模式，必须长期不懈地稳定和坚持。
2.公有私营框架下农地使用制度具有多样化选择空间。历史经验表明私营是最具效率的农地使用制度，但私营本身也是一个充满弹性的制度空间。在土地私营这一基本框架下，除了农户自营外，还存在诸如大户流转经营、农民合作社经营、涉农企业经营等不同选项。特别是进入新世纪以来，经济社会发展的阶段性变化，对改革初期形成的农户自营模式带来了巨大挑战，其中影响最为明显的因素是工业化、城镇化快速推进。但由于中国城镇化进程不彻底，导致大量农村人口只实现了职业的转换和居住的转移，并未能实现身份的转变，对农业经营的直接影响就是导致兼业经营成为普遍现象。
3.以“集体所有、农户承包、多元经营”为农地制度创新的基本方向。正是由于工业化、城镇化对农业经营带来的这种影响，使建立“三权分离”的农地制度有了讨论的空间和必要性。从必要性而言，与大量农民兼业经营相比，专业的农业经营者有着更高的农业生产效率，这早已为国际经验特别是日本、韩国及中国台湾地区等东亚小农经济体的发展历程所证明。从可能性而言，两权分离并非仅是一种空想或者理论假设，实际上在近年来农民专业合作社、家庭农场和涉农企业加快发展的背景下，土地承包权与经营权的分离尽管尚未通过政策法规的正式确认，但实践中已经不是个案。仅从土地流转比例这一个指标来看，近年来就呈现快速上升态势，已经从前些年在5%以下徘徊迅速提高到了21.2%，承包权与经营权分离在实践中日益成为常态。
综合分析，在经济社会的快速变迁中，中国农村土地制度所处的宏观背景和微观基础都正在发生深刻嬗变。在土地集体所有、农户家庭承包经营基本框架下，具体表现为“集体所有、农户自营”的土地经营模式，正逐步向集体所有、农户自营、合作社经营、企业化经营多种模式并存转变。这是一种悄然进行中的诱致性制度变迁，当其发生和发展到一定程度之后，需要政策法规等正式制度做出有效回应。
我们认为，中国农地制度创新的基本方向是构建以集体所有、家庭承包、多元经营为特征，所有权、承包权、经营权“三权分离”的新型农地制度。
“三权分离”的内涵、特征与政策取向
首先需要强调的是，提出所谓的“三权分离”的农地制度创新，构建集体所有、农户承包、多元经营的新型农地制度，其前提是坚持农村土地集体所有、家庭承包经营的基本制度长久不变，并在此基础上，进一步明晰相关制度的权益内涵，这是对现有农地制度和农村基本经营制度的完善和发扬，而不是背离现行的土地制度框架。“三权分离”的农地制度，主要有以下内涵特征与政策取向。
1.农村土地集体所有属性不变。目前关于农村土地所有制度方面的讨论，尽管不时有国有化和私有化的极端主张，但始终未能占据理论研究与政策探索的主流地位。
各方关注的核心问题，深度检讨都与承包经营权的制度安排有关，而与所有权关系并不明显。特别是作为核心利益主体的农户，更为关注的是自身直接拥有和支配的土地权利，对于土地所有权这一相对虚置的权利并未表现出清晰的认知和诉求。
农业部产业政策与法规司2013年初对河北省8个乡镇16个村的219名农民进行问卷调查，结果表明，认为承包地归国家、集体所有的分别占31%、36.1%，认为归自己所有的仅占26%，还有6.9%的农民不清楚归谁所有。理应最为关注农地所有权的农户，却表现出不应有的漠然，看似存在明显悖论，但事实上正表明了现行土地集体所有制的某种合理性。
事实上，在工业化、城镇化的大背景下，当前和今后一个长时期，农村土地集体所有也是最恰当、最有效率的制度安排。
国有意味着国家权力即公权可以无限膨胀，私有则意味着在市场化充分情况下土地兼并和集中极有可能发生，极端情况下甚至出现“富者田连阡陌、贫者无立锥之地”的境地，这两种情况对农民而言都不见得是好事。集体所有实际上是在此两极间设置了一个中间性制度安排，兼顾了国家、集体、农民多元利益，是相对交易费用较少、省时省力、效率较优，宏观上大家都可以接受的所有权制度安排。
但集体所有同样是一个充满弹性的制度空间，农村土地集体所有不意味着所有权在任何情况和任何区域的重要性都是等量齐观。
事实上，改革开放30多年来，农村经济总量伴随着国民经济成长大幅提升的总体格局下，区域经济差异发展的特征也越来越明显，土地集体所有的重要意义在不同区域表现的权重差异甚大。
比如，在诸如广东南海、浙江温州、江苏昆山等类似集体经济比较发达的大城市郊区、发达地区，土地集体所有权的“产权强度”就明显要高。在承认农户承包经营权的前提下，一些地方采取了类似“反租倒包”做法，对农地的支配能力大大增强。一些地方农户的承包经营权已经后退至仅保留获取租金收益或股份分红的权利，个别地区甚至承包经营的地块已经虚拟化，集体所有权相对拓展甚至控制了经营权的相当空间；而反观大部分主要农区和中西部地区，农村集体经济薄弱，拥有的资源和支配力量不足，集体所有权实际上大部分情况下处于虚置状态。这类地区集体所有权的价值体现，还有待经济社会进入更高层次、更高阶段。
2. 进一步细分农户的承包经营权。与集体所有权相比，对农户承包经营权的讨论显然更为深入和充分。原因在于承包经营权是一个包含着诸多权利内涵，而且权能还在不断丰富和拓展的权利束。
土地承包经营权是典型的用益物权，在没有发生权利分离的前提下，承包经营权拥有相应的占有、经营、收益、处置等完整的权利；在承包与经营两权分离之后，承包权则更多地表现为占有、处置权，以及在此基础上衍生出的多重权益，典型如继承权、退出权等，相应的经营权更多地表现为耕作、经营、收益以及其他衍生的多重权益，比如入股、抵押等权。
对国家而言，土地承包经营权的设置直接影响甚至决定农业绩效，进而对国家粮食安全与重要农产品的有效供给，乃至农村社会稳定和公平正义等非经济话题也影响深远。对农民而言，承包经营权的设置不仅关系到其经营权利的大小和地权的稳定性，还对于获取土地的财产收益具有深刻影响。
值得注意的是，土地承包权与经营权的分离并非一个新鲜话题。实际上，历史上中国的土地租佃关系高度发达，到了明清，土地使用权表现的“田面权”与土地所有权表现的“田底权”之间“两权分离”、田面权相对独立化的办法已经非常成熟，在一些地方发生已经非常普遍，而且建立了较为完备的制度体系。在工业化、城镇化快速推进和“四化”同步发展的背景下，根据现实需要并借鉴历史经验，再度促进农户拥有的承包经营权分离意义重大。将承包经营权“两权分离”，承包权主要体现为给原承包农户带来财产收益，实现土地承包经营权的财产价值，经营权则通过在更大范围之内流动，提高有限资源的配置效率，并由此推动培养出新型经营主体和多元化的土地经营方式。
3.“三权分离”农地制度的内涵特征。在所有、承包、经营“三权分离”的制度框架下，农村土地所对应的“三权”有着不同的制度内涵。
(1)所有权。集体所有权的关键问题，主要包括三个方面：一是集体所有权行使者。按照《农村土地承包法》和《物权法》等法律法规，包括属于村农民集体所有、分别属于村内两个以上农民集体所有和乡镇农民集体所有等三种类型，由村集体经济组织、村民委员会、村民小组和乡镇集体经济组织等四类主体行使所有权。二是集体所有权对其他权利的控制。集体通过行使所有权，可以对承包经营权等形成一定的支配。《物权法》规定，土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包、个别土地承包经营权人之间承包地的调整、土地补偿费等费用的使用及分配办法等事项应当依照法定程序经本集体成员决定。三是集体所有权的实现。主要包括如何凭借集体所有权获取经济收益，包括以往的土地承包费、出让“四荒”经营权所获取的收益、土地征用后获得的补偿费用等的获得和分配，实践中还包括部分地区采取“留地安置”等情况下所分享的部分农地发展权收益。诚如前面所提及，由于中国不同地区的发展阶段等方面的差异性，对于农地所有权关注的侧重点和要求并不一致。对于大部分地区特别是一般农区，集体所有权的关键问题在于明确权利行使者，并处分好集体所有权所带来的各种收益；但对于经济发达地区和大城市郊区等特殊区域，如何通过所有权来支配和控制其他权利，以及如何把集体所有权做强做大，并维护好权利人的利益，要求已经愈来愈迫切。
(2)承包权。改革开放初至今，大部分时间农村土地承包权与经营权是合而为一的，承包经营权包含了占有、经营、流转、入股、收益、抵押、继承、退出、处置等多项权利。承包经营权中特别有意义的是经营和处置两项权利，前者是体现使用，后者体现权利。在承包权与经营权分离的情况下，承包权的意义和价值更多地凸显在两个方面：一是承包权的取得。农村土地承包权的获得，需要具备一定的主体资格条件。《农村土地承包》第五条规定：农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。显然，承包权的取得是与集体经济组织成员资格相挂钩的，承包权主体的范围，要远远小于经营权主体的范围。即便今后通过继承等方式取得农村土地的承包权，但范围同样是受到了明确限制。二是承包权的体现。在承包权与经营权相分离的情况下，承包主体通过让渡经营权而获得财产收益，在土地被征用以及退出后获得财产补偿，未来土地承包权还要体现在继承权上。
(3)经营权。经营权只有在工业化、城镇化快速发展，劳动力大量转移并且逐步市民化，承包权与经营权相对分离的情况下，才能单独发挥作用。经营权独立发挥作用，当前的意义在于其行使主体范围远远大于承包权主体。承包权的获得具有严格的条件限制，而对经营权主体资格的限制就要少得多。这对于在更大范围内优化配置耕地资源，提高农业生产绩效具有重大意义，是通过土地制度创新培育实现多元经营的基本前提与必然选择。其一，是发展现代农业，提高土地、劳动力和资源利用效率，提升农业综合生产能力、竞争力和可持续发展的选择；其二，是最大限度提高商品农产品生产率，延伸农业产业链条的选择；其三，是培育和生成家庭农场、合作组织和农业企业新型主体的选择；其四，是培育新型职业农民的选择。经营权独立发挥作用，长远来看还能够发挥出更加充分的作用。比如，经营权独立之后，可以通过土地经营权来设定抵押，为经营者提供必要的金融支持，这是优化农村要素资源配置，提高要素流动性的重要途径。
“三权分离”求解土地问题
土地制度创新涉及对若干重大问题的重新认识，比如集体所有、家庭经营作为制度长久不变下的土地经营方式创新问题，土地承包经营权权能的拓展与权利束的分割问题等。土地制度创新又与资源禀赋和经济社会发展阶段高度相关，不同区域资源禀赋、经济社会阶段对土地制度创新选择影响甚多，大到“四化同步”发展如何克服农业短腿，具体到现代农业的模式选择，无一不与土地制度创新高度相关。提出构建“三权分离”的农地制度，对于解决土地相关现实问题具有重要意义。
1.土地承包关系长久不变问题。从十七届三中全会提出土地承包关系要保持稳定并长久不变的命题，至今又过去了五年时间。稳定土地承包关系是农村土地制度变迁的一个基本点，从改革之初土地承包合同一年一定到现在的30年土地承包期，正是稳定农村土地承包关系这一思想的一脉相承。
稳定土地承包关系，对于强化地权稳定性、保障农民土地权益、刺激对土地的长期投入等方面均有重要意义，各方对此的认识比较一致。但土地承包关系长久不变的内涵和实现形式如何，还有不少值得讨论和需要细化之处。“三权分离”农地制度之于土地承包关系长久不变的价值和意义，在于更加明确了“长久不变”的制度内涵，亦即“长久不变”的核心是承包权而非经营权，是土地承包关系长久不变而不是土地经营关系长久不变。
在承包权及由此形成的土地承包关系长久不变的基础上，可以衍生出多元化的经营形态。而且承包权和承包关系愈是稳定，经营权的流转愈发达、配置效率也愈高。
落实“长久不变”的要求还需要处理好两个关键问题
一是长久不变的起点问题，也就是在什么样的基础上稳定承包关系并长久不变。这看似一个技术性、操作性问题，但实际的影响要大得多。比如，是在二轮承包的基础上长久不变，还是在确权登记颁证之后再长久不变，事关长远、影响重大。究其核心原因，在于各地农村承包的基础和起点并不一致，有的地方长期实行“生不增、死不减”，承包关系相当稳定，实现长久不变也就容易得多甚至是顺理成章的；但更多地区则一直实行“大稳定、小调整”甚至是“大变动、大调整”的承包模式，不少农户对于调整土地还有一定预期，希望在二轮承包到期后再调整土地。这就要求妥善处理好土地承包的各种遗留问题，比较稳妥的办法是把稳定土地承包关系与确权登记颁证结合起来，在尊重历史传统、合乎法律法规、农民普遍接受的情况下，在起点公平的基础上实现长久不变。
二是长久不变的期限问题。“长久不变”的目的在于给农民以稳定的预期。从政策目标来看，只要能达到稳定农民地权稳定预期的目的，不设具体的土地承包期限，或者是目前的30年土地承包期，并无本质区别。但从具体操作层面来看，是否设立具体的土地承包期限影响甚大。比如，关于农村土地流转的时间期限，关于土地征收时对农民补偿额度的确定，都与土地承包期限密切相关。因此为保护农民利益，也为了操作方便，还是应明确一个足够长的土地承包期限。借鉴城市建设用地使用期限的规定，可考虑将长久不变的土地承包期限也设定为70年，并明确在一个承包期届满之后，符合条件承包者的承包周期可以自动顺延。
2.非农主体从事农地经营的问题。构建“三权分离”的农地制度，最为重大的意义就是使农地的经营权相对独立化，为其在更大范围内优化流动配置和发挥作用拓展了巨大空间，也为形成多元化的农地经营模式创造了必要条件。然而，在多元化的农地经营模式中，政策层面对工商企业等非农主体进入农业参与土地经营，更多地是排斥或者警惕状态。究其原因，一方面是担心强势工商资本的进入会对小农利益造成损害，挤压农民利益空间；另一方面则是由于工商资本具有更加强烈的趋利冲动，担心由此造成大量耕地“非粮化”，甚至“非农化”，进而影响国家粮食安全等宏观战略。
对非农主体从事农地经营保持警惕，并加强政策引导和法律规制，显然十分必要。但若由此就否定非农主体参与农地经营的积极作用，甚至关闭其参与农地经营的大门，则大可不必。首先，人多地少的农业资源禀赋不足现状，以及快速工业化、城镇化进程中城乡要素流动性增强等基本国情、农情，决定了国内现阶段“谁来种地”必然有多元主体的生成，由“农地农用农民用”演变为“农地农用全民用”具有一定的客观必然性。其次，非农主体进入农业参与农地经营的原因多种多样，根本原因自然是寻求商机，但在此同时也能够带来现代农业建设急需的资本、科技、人才等要素，这实际上解决了现代农业发展的很多关键性问题。第三，非农主体参与农地经营，对于其可能造成的耕地“非农化”问题自然坚决要制止。实际上，不仅非农主体，对任何主体导致耕地“非农化”的行为都要坚决制止，这是中国耕地资源保护的“高压线”。但对非农主体参与农地经营中的“非粮化”问题则要实事求是，非农企业从事粮食以外的农产品生产经营是其理性选择。而且保障粮食安全，本属国家责任尤其是中央政府的责任，并非农民或者企业的责任，解决此问题，要通过各种政策来调动经营主体的生产积极性，而不是对从事农业经营的主体范围进行限制。在“三权分离”农地制度框架下，强化对农户承包权的保护，并通过建立农业经营能力审查制度、强化农地用途管制制度和完善土地流转的管理服务等手段，把非农主体的“洪水”导入干渠，为现代农业建设发挥正向的作用。
3.土地承包经营权的抵押问题。现代农业具有高投入、高成本、高效率、高收益的特征，大量资本的密集投入是现代农业发展的必要条件。目前中国有经营规模在100亩以上的专业大户270多万户，各类家庭农场87.7万家，农民专业合作社82.8万家，各类产业化经营组织超过30万个。这些新型经营主体是现代农业建设最为活跃的生产要素，是农村金融市场中需求最为旺盛的群体，但也正是金融需求满足程度最低的群体。关键因素就在于其大部分资产，重点是通过流转获得的土地经营权，由于存在法律限制和处置变现困难，不能为经营者获得信贷融资，从而发挥有效担保物的功能。而之所以存在对土地承包经营权抵押的限制规定，核心原因还在于，土地不仅是农民最重要的生产资料，还承担着提供基本生活保障的任务，发挥着社会“稳定器”的功能。正是因为诸多社会和政治的种种考量，各地尽管开展了多种以土地权益为基础的抵押试点试验，但始终难以获得全面性突破。构建“三权分离”的农地制度，有望为解锁农地抵押困局创造最为关键的制度基础。根本原因在于，承包权和经营权两权分离之后，原承包者拥有长期稳定的承包权，能够稳定获得承包权的财产收益，并以此为其提供基本生活保障。而经营者则可以自身持有的、相对独立化的经营权为客体来设定抵押。经营权抵押给金融机构或其他债权人，并不影响承包农户和集体的土地承包关系。经营者到期不能偿还抵押债务，金融机构或其他债权人也不能取得承包方的地位，只能是以土地经营获得的农产品收入或地租收入优先受偿。承包权与经营权的分离，能够有效解决制约土地抵押的效率与公平不可兼得的问题。以承包权长期稳定来保障承包农户财产权和提供基本生活保障，以经营权设定抵押来破解现代农业发展的融资难题，求得经济效率与社会公平的结合。实际上，检索当前各地开展的农村土地相关权益的抵押融资办法，绝大部分试点试验并不涉及承包权问题。
4.进城农民土地退与留问题。随着工业化、城镇化的快速推进，在农民变市民的过程中，必然要涉及土地问题。由于中国“候鸟型”的农村劳动力转移和不彻底的城镇化模式，大多数转移农民未能实现城镇化，同时与城镇和农民保持着联系。因此，解决进城农民的土地退出还是保留问题，也要同时考虑城市和农村两个方面的因素。
城市方面，核心是解决农民退出土地的基本前提条件问题。具体而言，主要包括平等享受城镇的教育、医疗、卫生、社保等基本公共服务，以及保障性住房等相关待遇，并最终获得城镇户籍、享受与老市民平等的待遇。但具备基本的前提条件，不等于农民就必然应自动放弃农村的土地权益。无论是农村土地承包经营权，还是农民的宅基地使用权，都是农民重要的财产权益。在什么情况下农民必须退出、具备什么条件的情况下农民才可以退出、退出土地后如何获得相关补偿等等，都是需要认真研究解决的问题。
提出推进“三权分离”的农地制度创新，为构建进城农民的土地承包经营权退出机制设立了一个具体实用并富有弹性的制度框架。这一制度框架的意义和实用价值在于，中国农民从开始进城到完全市民化是一个漫长的过程，承包权和经营权的相对分离适应了这一过程中不同阶段相关主体对土地制度的需求。
承包权的长期保留，为维护进城农民土地财产权利提供了制度保障。在完成市民化进程之前，承包权的保留始终发挥着农民最低生活保障和城乡社会“稳定器”的功能。
经营权的相对独立化，最大程度弱化了其与土地的直接经营关系。进城农民以获得租金为对价让渡了土地经营权，为土地资源的优化配置、现代农业经营主体的发育壮大，以及农地适度规模经营的形成创造了外部条件。承包权的最终退出，则有待于相关前提条件的逐步具备。
除了如前所述，城市要提供相关基本公共服务之外，还应具备诸如实现举家迁移从而丧失了获得土地承包权的主体资格，以及给予合理的经济补偿等条件。在具备相关条件后，则可最终实现进城农民与农村土地关系的完全隔断，但这是一个长期的过程，应该未雨绸缪，探索相关的制度安排，当前重点，则应放在如何保障好承包权和放活经营权上面。
与进城农民土地退出相关的还有土地承包经营权的继承问题。由于中国农村土地承包以户为单位的基本制度安排，只要农户作为承包单位还存在，不论户中单个成员的增减损益，土地承包经营权就会一直递延。因此，尽管相关法律法规并未对土地承包经营权的继承作出规定，但实际上已经隐含有对土地承包经营权在农户家庭内继承的认可。只有在继承人丧失农村土地承包经营权适格主体资格的情况下，继承方成其为问题。具备农村集体经济组织成员的身份，才能有资格承包集体所有的土地。那么一旦丧失农村集体经济组织的成员资格，就丧失了作为土地承包经营权适格主体的资格，不能再继承土地承包经营权。若一个农户家庭的所有成员，都不再具备集体经济组织成员资格，那么顺理成章地，原本归属于这个家庭的土地承包经营权也就应退出。但问题是，目前国内尚无农村集体经济组织立法，对于农村集体组织成员资格的取得、行使、丧失的条件没有明确规定。有鉴于目前实践探索和理论研究对此问题还存在较大争议，相关问题的解决还有待进一步深入研究和条件的成熟。
基于对工业化、城镇化进程中农地问题的关注，本研究提出了构建“三权分离、家庭承包、多元经营”为基本特征的新型农村土地制度框架设想，并探讨了在此制度框架下解决现实农村土地制度关键问题的基本思路。通过深入分析，我们有理由认为该制度框架兼顾了城镇化、工业化与保护土地资源和农民土地财产权益的需要，兼顾了农地制度创新中的效率与公平两大命题，也兼顾了未来发展的必要性和现实条件的可行性，是具备充分可能的一种制度安排。随着实践的发展，相信这一制度创新的考虑将得到更多的检验和充实。
（作者系国家农业部产业政策与法规司司长）