农地确权：化解人地矛盾的根本途径

　　化解紧张的人地矛盾是国家农地产权制度变迁的出发点和归宿。  紧张的人地矛盾应该包括：人口与农地总量之间的矛盾，人口与农地结构之间的矛盾，人口与农地产量之间的矛盾。  人口与农地总量之间的矛盾就是人多地少的问题，  人口与农地结构之间的矛盾就是土地拥有不均的问题，人口与农地产量之间的矛盾就是人们日益增长的农产品需要与现实的农地产量难以满足各方面需求的问题。　　

　　一、以农地确权为基本途径化解人地矛盾的理论分析　　

　　（一）关于古代的分析　　

　　在古代前期，  人口比较稀少，  如果按人均来算，人均土地数量养活人们的生存没有问题。以中国为例，据有关学者的考证表明，人均占有原粮的数量战国时期为每人921  市斤，  秦汉时期为每人963  市斤，唐朝为每人  1256  市斤，宋朝初年为每人1159  市斤。但是由于人性追求最大化利益、强势经济不断扩张的缘故，农地在每一个时期都是逐步走向集中，正所谓，富豪连田阡陌，穷人无立锥之地。然而，追求平等、自由又是每个人的天性，西方古典自然法学派的代表人物卢梭等则把其上升到“天赋人权”的高度，少部分人占有大量的土地，大部分人则几乎没有土地，农地的过度集中使人地之间的结构性矛盾十分突出，穷人和富人对立，社会矛盾尖锐，动乱  、暴乱不断  ，国家岌岌可危。  圣人有言：“有国有家者，不患寡而患不均，不患贫而患不安。  盖均无贫，和无寡，安无倾。  夫如是，故远人不服，则修文德以来之。  ”“远人不服而不能来也，邦分崩离析而不能守也，而谋动干戈于邦内。  ”　　

　　因此古代统治者必须解决人地之间的结构性矛盾以稳定政权，并使社会发展。而解决人地结构性矛盾的有效手段就是“均田”，把土地均给贫民一些，  使原来没有农地产权的农民获得农地产权。　　

　　在古代后期，  社会不仅仍然受到人地结构性矛盾的困扰，  而且人口的急剧膨胀也使人地总量矛盾突出。葛剑雄通过研究得出，在明清以前，人口一般都在6  千万至  1  亿之间徘徊，但经过明清的发展，特别是清代的“人口奇迹”之后，中国的人口在19  世纪已达  4.5  亿。  这使明清时期的人均粮食原粮量急剧下降：由唐宋时期的人均  1200  市斤左右降低到明朝中后期的人均732  市斤、  清朝中叶的人均628  市斤。人地矛盾全面而又深入，这使农地确权发生了一定的变化。  不仅统治者均田的频率增加，而且所有制模式、产权的形式更有变化。宋朝以前，土地的所有制形式是“普天之下，莫非王土”，即某种意义上的“土地公有制”，宋朝以后，则实行土地私有制，土地权属更加清晰明确。同时，土地的权能也开始被分离，即使用权和所有权分开。宋朝以后经营地主没落，租佃经营勃兴。这个变化完全符合经济学原理：租佃制度把土地让给小农经营，实行一定程度上的专业化经营，从而可以提高全社会的粮食产量。　　

　　（二）关于近现代的分析　　

　　世界进入近现代以来，  经济形态发生了重大变化，由小农经济变为市场经济。  市场经济对产权的下放、具体、明晰要求更高。因为，产权是市场、交换形成的基本前提。　　

　　马克思就对产权是形成市场的前提条件有着精辟的论述。  他指出，交换之所以能够形成，所交换之物必须是私人产品，“只有互不依赖的独立的私人劳动的产品，才可能作为商品相互对立”。交换能够形成，  交换者  “必须彼此承认对方是私有者，这种具有契约形式的法权关系”。  应该说，马克思比新制度经济学家更早意识到私有产权制度对交换、市场形成的作用。新制度经济学的代表人物诺思、托马斯在《西方世界的兴起》、《经济史中的结构与变迁》中都研究了产权制度、税收制度等对市场形成和扩大的影响。  台湾学者王明辉在研究河北白沟箱包市场的形成时认为，市场形成的第一个前提是此一市场发展的产权制度性安排问题，  在计划经济时代无产权可言是不可能产生市场的。  盛洪、张军等认为，产权制度是中国市场经济和市场机制形成的重要因素，“脱离了财产所有权与完善的商业法规，大谈‘市场机制’、‘市场深化’，是文不对题”。　　

　　在市场经济之下，农业、农地都要纳入市场经济之中，  特别是农地这一农业生产的基本要素必须要以市场的机制进行优化配置，使其生产效率发挥到最高，以解决新时代的人地矛盾。  和其他生产要素一样，要使农地进入市场优化配置、物尽其用，必须尽可能地确定农地的权利。  周其仁指出，农地上自由权利（尤其是自由决策权）的赋予以及独立的财税权利的重建使中国农户成为积极的商品生产者和商品消费者。　　

　　更有甚之，由于人权的倡立、人们生活水平的提高以及人口的继续增长，  社会对土地的产出要求更高。基本生活的保障、  高层次生活水准的追求、  新增人口的消费等归根结底都要求农地产出必须达到一个新的水平，  也可以说社会的主要矛盾已经演化为人们日益增长的农产品的需求与较低的农地产出之间的矛盾。要解决新形势下的人地矛盾，要充分挖掘农地的潜力，对农地确权就必须提出新的要求，  即在农地产权明晰的前提下，农地权能分化（所有权和使用权分离、承包权和经营权分离等）组合（农地使用权集中于专业经营者之手），以使农地产业化经营、规模化经营、社会化经营。　　

　　二、农地确权化解人地矛盾的国际经验　　

　　14  世纪，欧洲人口有了新的增长，英国也不例外，人地矛盾、经济发展有可能再次上演马尔萨斯陷阱，恰逢此时，海外贸易促进了对羊毛的需求，土地的经济价值提高了，这一经济条件的变化激励了拥有土地的特权阶级把农民被束缚于其上的不可转让的土地所有制转变为可以转让的私人土地所有权，即地主将公共用地圈为私人大农场，这从根本上缓解了农业生产中的人地矛盾。把土地权利量化给个人是英国农业生产率显著增长  （也即“农业革命”）的必要条件。[8]与此相反，西班牙由于在政治上遭到强有力的牧羊人的反对，没有建立起保护农田的私有产权。  这是近代史上西班牙的农业和经济相对于英国处于停滞状态的主要原因之一。  正因为如此，诺思把人类历史上两个重要的人地关系的转折点，即定居农业的出现和产业革命的产生，  称之为第一次经济革命和第二次经济革命。　　

　　在美国历史发展的过程中，  农地确权对人地矛盾的化解也起着重要的作用。  美国独立时，国会通过《1785年土地法令》和  《1787  年西北土地法令》宣布广阔的西部土地均为国有土地，接着便开始以较低价格出售，大量移民开始涌向西部。但由于农地产权的公共性仍比较严重，  农地的生产潜力并不能得到有效发挥，  农民对土地的渴求也不能被满足。  到美国南北战争时期，林肯颁布的《宅地法》规定，凡年满  21  岁，从未与合众国为敌的公民，  只要缴纳  10  美元的登记费，  便可以取得  160英亩的西部土地，连续耕作  5  年后，就获得土地的所有权。  等于把土地无偿分给国民的农地确权法律获得了巨大的效应，19  世纪最后  20  年，  美国新开垦的土地竟然超过了英、法、德三国土地面积的总和。稳定有保障的土地私人所有权使人们不断增长的农产品需求与农地产出之间矛盾大大得以化解，而且，几乎所有的农场都能够完整地保持土地不被分割，进行规模化、集约化、现代化经营。　　

　　日本从1946  年开始进行了较为彻底的土地确权改革：凡不住在农村的地主的出租地和住在农村但超过三公顷的土地必须全部出售。  这一措施，使先后有  190  多万亩的土地被转卖给农户，至1950  年，  在全国  617.6  万户中，  自耕农民已占到61.8%。  我国的台湾地区在  1950  年前后也进行了一系列农地产权改革，比较典型的是“公地放领”，“耕者有其田”等。  “公地放领”即符合条件的农民可以对公有耕地进行购买，  其地价按照耕地正产物收获量的2.5  倍估算，在  10  年之内逐年还款，每年加上田赋负担，以不超过一般佃农地租的37.5%为准；“耕者有其田”即凡旱地超过6  公顷或水田超过3  公顷的地主私人出租地必须全部卖给政府，价格按照公地放领办法以正产物收获量的2.5倍计算，  其中  30%付给公营事业股票，70%由当局付给实物债券。[9]政府再将这些农地通过各种方式转归农户耕种。　　

　　综上可知，各国农地产权制度的安排，都是为了化解农业生产中人地矛盾所作的努力，  产权清晰界定是成功化解人地矛盾的前提条件。在农地产权清晰的基础上，  进行农地规模化经营又是化解新时期人地矛盾的客观要求。  美国的农地规模经营是在把公地处理给私人过程中同时完成的，日本、台湾等则是先完成农地产权制度改革，在私有产权基础上再实现土地规模经营。农地规模化、产业化经营使农产品的供给大幅增多，  新时期的人地矛盾得到很大程度上的缓解。　　

　　三、农地确权化解人地矛盾的中国实践　　

　　中国长时期封建社会的一个周而复始的规律就是，地主大肆兼并土地、国家侵犯私人土地产权从而造成人地矛盾极其突出，政府便又采取措施限制地主占田、  限制国家税负等对私人产权的侵犯，而后地主又开始兼并、税负又开始加重，政府又开始限制。  如此反复，也就是封建王朝不断地通过农地确权的途径解决紧张的人地矛盾从而稳固了国家的根本———民心。　　

　　新中国成立之后依然如此。  土地改革是中国共产党为化解人地矛盾所进行的成功探索，此一举措虽然不能解决总量性人地矛盾，  但极大地缓解了结构性人地矛盾。  解放前，土地高度集中，抗日战争时期中国地主约占有50%以上的土地，如果再加上富农，他们合计约占中国  70%~80%的土地，而占农村人口  90%的贫农、雇农、中农等只占有大约25%的土地。  国民党也曾作过把农地确权给老百姓的努力，但因阻力太大而没有成功。  经过土改，约占全国农业人口总数  60%~70%的  3  亿多无地少地的农民获得了大部分的土地  （约  7  亿亩），免除了过去每年向地主缴纳的  700  亿斤粮食的超重地租。  农民获得了清晰、具体而又十分完整（没有税负等的干涉）的土地产权，积极性大为提高，农业产出创出了新高，人口与农地产量之间的矛盾也得到了解决。　　

　　改革开放以来，我国农村土地集体产权的“无效性”、“低效性”的克服，也是通过渐进的“确权”改革逐步完成的。即将属于集体的“非排他”的多种土地财产权利一步步“排他性”地界定给农户，产生了巨大效应，在中国历史上第一次解决了人地矛盾的最集中问题———人民的温饱问题。　　

　　第一，确立“经营权”。  20世纪80  年代的家庭联产承包责任制赋予了农户一定时期内对集体耕地的“承包经营权”，集体土地的“使用权”按人头逐块“量化”到农户承包耕种，而且规定，在承包期内发包方不得更改发包合同。农户获得的耕作权虽然只是土地“使用权”中极为有限的权项，完全不触及农地集体“所有制”调整。  但是这一制度的实施却迈出了降低我国农地集体产权“无效性”的第一步：开始在权利混同的集体产权内部建立（土地耕种的）“排他性”权利。因为在承包期内，“无效性”的“共同财产问题”和“控制问题”可以克服。　　

　　第二，确立“流转权”。20  世纪  80  年代后期，随着我国城市化、工业化的发展，大批青壮年农民开始涌入沿海发达地区和内地大中城市。  非农从业的农民工将承包地转让、转包或出租，从而自发形成了承包经营权流转。国家法律进而承认了农地流转的各种方式，并对其作了严密的规范。  农地经营权的流转是消除我国农地集体产权“非转移性问题”的合理选择。  随着市场逻辑的延展，农地的市场定价、市场配置将逐步得以实现。另外，农地流转还为农户提供了农地经营的退出机制，  农村劳动力要素“非转移性问题”也得到了解决。[10]　　

　　第三，确立“长久权”。  党的十七届三中全会的《决定》  指出：“要稳定和完善农村基本经营制度，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。  ”《农村土地承包法》要求承包土地“大稳定，小调整”。有的农地制度改革试点地区还摸索实行农地承包经营权的抵押办法，且取得了一定的成效。  这在相当大程度上解决了农村集体产权“低效性”  乃至“无效性”中的“限度问题”。　　

　　四、我国农地产权制度改革的路径选择　　

　　根据我国的国情，农地私有化并不适合我国，农地产权改革应限制在这一底线之上。  具体路径建议如下：　　

　　（一）界定农地归村民小组集体所有　　

　　使农地归村民小组集体所有，这既符合经济、效益的要求，也与农地产权不断下移、清晰、具体的发展规律相一致，而且还有政治法律上的依据。首先，村民小组这一级农民集体的规模较小，内部民主发挥比较容易、比较充分、比较有效，其制度安排的成本也就最小，经营管理效益当然也最高，这完全符合诺思的关于制度变迁的效率假设理论，就是制度总是沿着辅助经济系统达到社会最优的方向发展。联系到新中国农地产权制度的变迁，从一大二公、越大越公越好到人民公社所有再到村级集体所有再到村民小组所有，与农地产权的一般发展路径———步步具体、清晰、灵便相吻合。再者，我国《宪法》、《农村土地承包法》和《土地管理法》都把农地集体所有界定为乡（镇）、村、村民小组三级所有，  界定农地归村民小组集体所有并没有超越宪法法律的规定，是合宪、合法的改革思路，应在政治允许的框架之内。　　

　　（二）继续将土地权利“排他性”地界定给农户，使农民的农地产权更加完整　　

　　这可以从两个方面着手：  一是通过基层民主制度建设阻止乡村干部对农民农地权益的侵犯。凡是涉及到农民土地权益的决策、规章、行动，都要由农民集体民主讨论通过，充分体现农民的意愿；二是把现有农地权属范围再加以拓展，如把农地承包经营权的期限再放长些，  发展成为永久佃权，把农地承包经营权的流转方式再增多些，可以再增加农地抵押、农地继承等，使农民的农地产权更加饱满、更加完整，这样才能使其更有价值，更加激发农民的农地经营积极性或流转积极性，农地效益会进一步提高。　　

　　（三）鼓励农地权能分离组合，进行规模化经营　　

　　鼓励农民的土地权能合理分离再优化组合，即保持农地的承包权，  使经营权或使用权分离出去，集中配置于大农业经营者手中，使农地规模化经营，可以发挥农地的规模经济效益，  生产出更多、更好的农产品。  可实施以下办法：奖励、补贴转包、出租农地面积较大、期限较长的农户，而且实行级差奖励，转出面积越大、期限越长，奖励、补贴越高，各地应该根据各地的情况确定奖励的面积、期限；对转入面积较大的农业经营者给予金融信贷方面的优惠措施，也实行级差优惠的政策，转入面积较大者给予低息贷款，  转入面积特大者给予无息贷款；对于转入面积较大形成中型、大型农场者给与种子、化肥、农药、技术以及农业生产基础设施等各个方面的财政补贴；以中等农场的生产成本为基本依据确定农产品价格和其他相关的保护政策；税收的优惠也向大中型农场倾斜，规模越大、经营能力越强实行轻税乃至某些方面免税的激励。　　

　　（四）试探实行股权农地+保障农地的产权改革，快捷、有效解决新形势下的人地矛盾　　

　　所谓“股权农地+保障农地”的农地制度，即通过较为详密的各方面的考量，辟出保障农户家庭基本生活的农地数量，  这部分农地由农户自己耕种，剩下的农地经由村集体经济组织之手，在它的组织和监督下，  农民以自己的土地承包经营权入股，  和大农业生产者联合建立股份合作社或股份有限公司，按照土地股权从合作社或股份公司的土地规模经营收入中获得“土地保底租金+按股分红”的收益。　　

　　这种农地产权制度创新是在家庭联产承包责任制基础上的发展，  是兼顾农地的生产功能和　　

　　保障功能而又非常有利于农地规模化经营的一种农地制度改革。农民只留下一少部分生活用地，大部分土地都集中起来进行规模化、产业化、现代化经营，  对于解决新形势下人们的农产品需要与土地产量之间的矛盾极为有效。