秦庆武：农村人口城镇化的困境与出路

推进农村人口城镇化，是新型城镇化发展的根本要求。党的十八届三中全会《决定》提出，“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。”这对于推进农村人口城镇化，提出了重要的思路和政策措施。最近,笔者先后到山东潍坊、泰安、枣庄和江苏南通等地调研城镇化问题，经过观察与思考，感到我国人口城镇化还面临着许多困难，需要寻求新的出路。

一、人口城镇化面临的困境

城镇化的本质是农村人口向城镇的转移。我国提出新型城镇化的概念，其核心就是以人为本，推动农民工市民化，农村人口向城镇集中。但有关资料表明，最近十年来，我国城市建成区面积扩大了76%，而城镇率仅提高了10个百分点左右，二者不成比例。就是说，空间城镇化远远超前了人口城镇化。调查中看到，各地按照城镇化规划，设区市和县城的框架均已拉开，大批的土地已规划为城市建设用地，即使人口城镇化率提高到70—80%，现有的空间也已足够容纳。但是，农民进城的意愿如何，是人口城镇化能否顺利推进的关键。

最近，山东枣庄市有关方面就农民和农民工是否愿意进城落户问题进行了一项问卷调查。在发放的3000多份问卷中，农村人口72%回答不愿意向城市迁移，农民工65%回答不愿意把户口迁入城市。尽管枣庄市各区前几年就已放开户籍迁入，但是农村人口户口迁入城市的数量十分有限。在经济更为发达的山东半岛等地区，已经有一些户口已迁入城镇的人口，正托人找关系把户口再迁入农村，甚至没有承包地也愿意。

调查发现，在一些中小城市，户口之所以对农村人口没有吸引力，一方面是这些城市产业支撑能力差，吸收不了多少人稳定就业；另一方面是城市户口所内含的社会福利已十分有限，农民要不要这个城市户口其实是无所谓的。据了解，城市户口对农民的吸引力越来越小。目前，对农民吸引力最大的附着在城市户口上的福利，是中小城市优质的教育资源，而社保倒在其次。因此，即使放开中小城市户口，也不会出现农村人口蜂拥而至的现象。

其实，目前附着在农村户口上的社会福利更为农民看重。一是承包地，这是解决农民后顾之忧的根本，农民不愿意放弃。随着土地确权颁证的推进，土地是农民自己财产的观念越来越深入人心。二是住房和宅基地，这是农民的财富，更是农民“落叶归根”的根之所在。农民的乡土观念是天生的，对故土的情感难以割舍。三是在未放开二孩以前，农村一孩半的计划生育政策对农民有重大吸引力。四是在有些发达地区农村，集体经济还有一些收益，年终还有分红。如果没有足够的吸引力，农民怎能自觉自愿地将户口迁出？因此，农民进城意愿不强，是制约人口城镇化的重要因素。

二、农村人口的人户分离将成为常态

由于农业比较效益低，且农业已容纳不了大量的农村人口，因此，大批的青壮年农民走出农村，到城市打工，成为必然现象。农村空心化越来越严重。有很多80后、90后的青年人，已经是农民工的第二代甚至是第三代。大城市就业机会多，工资水平高，服务设施好，青年人愿意进入。但是，大城市生活成本高，房价高，进入门坎高，农民工只能栖息，很难落户。中小城市能落户，但缺少吸引力。这就造成了农民工人口与户籍分离的“半城市化”现象。据统计，我国城镇化率已超过了50%，但城镇户籍人口的比例仅占35%左右，因此被称为“半城市化”或“伪城市化”现象。

其实，人户分离是农民工的理性选择，有其合理性，也将会长期存在。即使我们现在把大城市的户籍也放开，农民工也未必愿意迁入。目前，我国还出现了人、户、房三栖分离的现象，即人在大城市打工，因就业机会多，工资高；户籍在农村，可以保留承包地、宅基地；买房在中小城市，因中小城市房价低，生活成本低，有优质教育资源。

目前，在山东地区，许多年青人结婚，女方提出的条件之一就是要在县城购买一套房产，将来可以到城里居住。县城的房价多数在2000元左右，花个十多万就可以置套房产，成为许多青年人的选择。只要父母亲友帮一把，这个愿望也不难实现。从长远看，新生代农民工在中小城市购房落户的人数将增加。这部分人不愿意回农村，大城市又难以购房安居，经过一定时间的打拼（20年左右），有了一定积蓄，回到离家乡比较近的中小城市或县城定居，是个不错的选择。

我们在推进农民工市民化方面当然可以做很多工作，包括完善社会保障制度，实行更灵活的户籍制度，为农民工提供廉租户等。但是要让农民工及其家属自觉自愿地把户口迁进来，不是一件容易事。因此，农村人口的人户分离可能会长期存在，但也并不可怕，还是要顺其自然。

三、城镇化要尊重农民的选择

让农民工进城定居，特别是在就业所在地的大城市定居，未必是中国城镇化最正确的选择。大城市交通拥堵，空气污染，住房紧张，承载力有限，农民工定居的成本特别高。大城市的市长们对于大量人口的涌入压力特别大，设置一些门坎也是可以理解的。那么人口城镇化的出路在哪里？笔者认为还是中小城市和中心镇。事实上，多数农民工的意愿也是到中小城市和中心镇定居。

之所以中小城市和中心镇最终能够吸引农村人口定居，主要有以下原因：一是有相对较多的就业和创业的机会。中小城市和中心镇有一定的产业基础和相对集中的人口，农民工进入后，既可能找到就业机会，也可以自己创业，譬如开个小餐馆，小商店等。二是居住和生活成本较低，能买得起房，物价比较便宜。三是可以享受到城市的公共服务，特别是有优质的教育资源，对下一代人成长有好处。四是离农村老家距离近，亲属朋友社会关系多，能相互照应。因此，对那些新生代农民工，还有那些渴望进城又没能力在大城市定居的农村人口来说，可能是个明智的选择。

目前，各地都十分重视小城镇建设，都想吸引农村人口到镇上居住。但客观地讲，多数镇驻地只有几千人口的小镇，对农民是没有多少吸引力的。一个县有十几个乡镇，如果每个镇都想聚集人口和产业，是很难的，因此在规划上应该突出一两个与县城拉开距离的重点镇，扶持其发展壮大，成为县城的副中心，以吸引产业和人口聚集。

发达地区和大城市郊区的新社区建设也是人口城镇化的重要探索。在产业相对集中地区建设农村新社区，促进农村人口集中居住，改善其生活环境和条件，使农村人口实现就近就地城镇化，也是一个好的思路。但是在哪些没有产业支撑，农民以务农为主的欠发达地区，如果也搞农村人口集中居住，赶农民上楼，就不能提倡。要避免在欠发达农村地区新社区刚建好就已空心化的现象。

从长期来看，我们不仅要促进单向流动——农村人口流向城市，也要允许双向流动——城市人口流向农村。根据社会发展的一般规律，逆城市化现象随着城市化进程的推进也必然会出现。目前大城市郊区的别墅里已居住了许多逃离城市的富人。迁徙自由作为一项基本人权,被世界上大多数国家承认并写入宪法,但我国因无法做到而使迁徙自由没有入宪，但是应该向迁徙自由的方向努力。这就需要通过改革，来完善土地制度和宅基地制度，让农民的财产也能变现，城市的富人也可以下乡，真正实现人口的自由迁徙。总之，城镇化的过程是一个自然的历史过程，人口的城镇化，必须要尊重农民自己的选择。

（作者系山东社科院省情研究院二级研究员）