易鹏：农村土地改革是城乡一体化重要抓手

　　前不久，中共中央政治局就健全城乡发展一体化体制机制进行了第22次集体学习。习近平总书记在主持学习时强调，加快推进城乡发展一体化，是落实“四个全面”战略布局的必然要求。

　　的确，在中国经济发展新常态下，推进城乡一体化发展已经成为一项重要的国家战略，但这个“城乡一体”绕不开的是现行农村土地制度的改革。农村土地制度改革，因其牵涉到其他巨大的社会、政治和经济变革，可谓是牵一发而动全身的核心改革，也是推进城乡一体化进程的最重要抓手。对于这一改革，中央已经划好了了三条底线：坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损。怎么改，都得以此为前提。

　　现在来看，农村土地制度改革的大趋势是产权清晰，鼓励交易。国家此时再次强调城乡一体化发展，一个非常重要的原因是要释放中国广大农村地区的经济发展潜力。而促进经济发展的一个根本要求，就是要素流动，这里的要素自然包括土地这个重要的生产要素。土地要实现有效流动，其前提就是有一个明确的产权制度。我国农村因为历史上管理水平较低和其他一些因素，造成土地产权不明确，土地性质变更混乱，历史遗留问题较多，这些都不利于依法保障农民权利，也阻碍着土地交易的进行。此情此势之下，农村土地确权登记颁证就显得格外重要。我们需要通过它来清理土地有效流动的障碍。同时，在不改变土地用途和统一规划的前提下，稳步推进农用地、宅基地和集体建设用地的流转试点。如此一来，可以在一定范围内，让市场主体直接进行交易，鼓励土地作为生产要素流动，通过市场确定其价值，逐步推动城乡一体化。

　　眼下，再提城乡一体化，也是对保护农民利益的重申。随着我国经济体量的增大，我们现在已完全有能力用工业反哺农业、城市反哺农村。中国目前还有6亿农民，中国梦的成色好坏，农村系之一半。推进城乡一体化发展，统筹协调工业、农业发展，既是对新时期经济发展方式的一项要求，也是对提高农民收入水平和生活质量的一项要求。目前看来，农民手里掌握的资源不多，最有可能带来财产性收入的就是土地，因此，在进行农村土地改革时，在制定土地政策时，都要着重保护农民对土地的合法权力，并逐步鼓励其通过土地流转实现增收。同时，也要考虑运用金融工具，帮助农民进行融资，从根本上加强农民对其掌握资源的控制能力和使用效率，帮助其提高生产、增收能力，缩小城乡收入水平差距。

　　但是，在推进城乡一体化的同时，在推进土地流转的同时，我们还得牢牢把握“耕地红线不能突破”这条底线。不但要守住，还要筹谋如何更好地保障我们的粮食安全。在农业科技不断发展的今天，单位耕地产量还有多少提升空间；在农业生产方式集约化程度越来越高的时代，农业生产效率还能提升多少；随着经济的发展，中国人的总数变化和饮食结构的变化导致未来粮食的需求是怎样变化的；如何构建一个中国主导的，能够保证安全的粮食贸易体系……通过科学解答这些问题，稳稳地守住耕地红线。

　　最后，不管怎样推进城乡一体化，我们都不能盲目改变土地性质。从历史上看，任何脱离实际的“理想主义改革”都是注定要失败的，土地制度改革更是如此。城乡二元的土地所有制结构，从根本上造成了城乡差异。但如果为了实现城乡一体化就盲目改变土地性质，让农村集体建设用地自由进入市场，是非常危险的。目前，我国宏观经济下行压力很大，房地产市场相对脆弱，如果此时大量土地进入市场自由交易，必然会导致价格暴跌，给中国经济带来系统性风险。不过，这也并不意味着农村土地制度改革就要裹足不前。找出一套符合我国实际，既能保障农民利益，又兼顾各方利益的渐进性改革措施，是土地改革的应取之道。

（作者系国际金融论坛城镇化研究中心主任、中国经济体制改革研究会公共政策部研究员）