农村土地流转制度保障问题探究
农村土地流转是指在土地承包权不变的基础上，农户把土地以一定的条件流转给第三方经营。中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》对加强土地承包经营权流转管理和服务工作、健全土地承包经营权流转市场提出了明确的要求，为中国农村土地流转明确提供了根本依据，维护了新时期农民的权益。土地问题是“三农”问题的核心，解决“三农”问题的关键在于农村土地制度创新。党中央允许和推进农村土地承包经营权流转，是农村地权制度的又一次重大改革，这涉及农民切身利益和整个社会的和谐稳定，要防止理解上偏差、操作上失范和违背民愿民意。由此，如何健全、完善农村土地使用权流转制度，切实维护农民的土地收益权利，已经成为一个亟待研究的重大课题。
一、加快农村土地流转是统筹中国城乡发展的重要举措
（一）加快土地流转，是实现资本与土地的结合，拓展农业增值能力的必然选择
随着新时期农村形势的发展，现行的农村家庭承包制已有一些不适应的地方。现行土地制度把土地在农民集体中均等化分配，农户经营的土地面积狭小，而且好地和坏地搭配分配使农户原本狭小的土地更加细碎化。细碎化的土地制约了土地规模经营和土地使用效率，影响对土地加大投入的积极性，进而影响农业生产率的提高和农民收入的上升。只有加快土地流转，才能调动农民对土地加大投入的积极性，实现资本与土地的有效结合，提高农业经济效益。
（二）加快土地流转是实现农业适度规模经营，提高农业比较效益的重要途径
农业适度规模经营是提高农业生产力的内在要求。没有规模经营，不能有效地利用土地资源，农业生产效率就很难提高。当前土地承包办法急需根据情况的变化调整完善，急需合理科学地配置土地资源，鼓励各地探索土地承包权的多种有效流转方式。目前，在有可能进城务工的情况下，不少农村青壮年劳动力外出务工，家庭承包的耕地或者撂荒，生产资料闲置，或者只剩下老弱劳动力耕种，使土地使用效率大大降低，这在耕地有限的广大农村产生了极不合理的状况。实践证明，农村土地流转既缓和了人地矛盾，使部分农民从土地上转移出来，还促进了农业规模经营，是提高农业比较效益的一个好办法。
（三）加快土地流转是催生现代农业的新举措
农业（特别是种粮业）效益比较低，农民收入提高幅度小。表面的原因是，农产品价格不高；更深层次的原因却是，农业的经营规模偏小。从实践运作来看，农村土地流转，把大量农民从土地上解放出来，转移到二、三产业，进而扩大农业生产经营规模，是催生现代农业的新举措。
二、目前农村土地流转存在的问题
目前，我国农村土地使用权流转有了一定程度的发展。首先，土地流转进程呈加快趋势。农村土地承包经营权流转自20世纪80年代初开始出现，并逐步从沿海向内地扩展，在较长时期内流转的规模是稳定的，一般占家庭承包耕地面积的4.5%左右。近几年呈加快趋势，截至2008年8月底统计，各地上报的土地承包经营权流转面积已达到725.66万公顷，占承包耕地总面积的8.7%。其次，土地流转主体日益多元化。据调查统计，目前农村土地在农户之间流转占流转总面积的63.9%，受让方为企业等其他主体的占36.1%。有的地区流转到各类企业的土地已占流转土地的50%以上。但受各种因素制约，目前大多数农村还不具备大规模流转的条件，流转市场的培育、规模经营的发展是一个渐进的过程。
（一）农村土地产权不清晰
2004年修订的《土地管理法》将“土地承包经营期限为三十年”以法律的形式固定下来。《土地管理法》也规定农村土地属于三级所有，即“乡集体、村集体、村民小组”。《宪法》第十条规定：“农村和郊区的土地除由法律规定属于国家所有外，属于集体所有”。这些规定虽然明确了农村土地集体所有权的代表，但“农民集体”在法律上的具体内涵很模糊，由谁来代表集体实施其权利与义务却难以确定，“集体”有乡镇、村、村民小组三个层次，在不同程度上都是农村集体土地产权的所有者代表。可以说，农村土地承包制度没有赋予农民土地所有权，也没有赋予农民长期永久的土地经营使用权，其规定农村土地集体所有，对于农民来说，某种程度上是虚无的，农民会认为自己只是土地的暂时经营者。
农村土地产权不清晰带来了严重的后果。大量耕地流失，失地农民不断增加，特殊贫困阶层不断扩大，加剧了城乡差别和贫富差距，影响社会安定。由于土地流转中的行政强制和暗箱操作，滋生贪污腐败，影响党风廉政建设。乡镇政府利用行政权力随意改变土地承包期限的现实，在一定程度上也降低了农民对土地产权稳定性的心理预期，农民不可能对土地进行长期资金投入，原本就狭小的土地也得不到充分有效利用。
（二）农业土地征用制度不规范
首先，农业土地征用补偿制度很不合理。国家征用土地是一种强制性地取得集体土地所有权的行为，原土地的所有者和经营者必须接受，不得以任何理由阻碍国家征地。
我国《土地管理法》第四十七条规定：失地农民获得补偿的标准按年产值计算，征用耕地的补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产量的三至六倍。征用其他土地的补偿费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征地补偿制度明显带有计划经济色彩，补偿金额由政府单方面确定，现行的征地补偿费用不是土地价格，只是以农业经营产值作为补偿标准，失地农民获得补偿的标准按年产值计算，这显然是很不合理的。在这里的补偿只体现30年经营权的补偿，而所有权的补偿（即使是集体所有的）是没有的，农民失地后获得的补偿标准偏低。在目前没有健全农民社会保障制度的情况下，由于法律本身规定的补偿偏低，难以保障被征地农民生产生活水平。
其次，征地程序也不完善，被征地农民在征地过程中的参与权没有得到保障。《土地管理法》中规定国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用，但未明确界定“公共利益”的范围，导致在非农建设用地的征用过程中政府往往对公益性和经营性用地不加区分，严重损害了农民利益。
在将农村土地发包给本集体以外的单位或个人的程序上，现行《土地承包法》第四十八条规定：“发包方将农村土地发包给本集体以外的单位或者个人承包的，应当事先经本集体经济组织的村民会议三分之二以上的成员或者三分之二村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”。这条规定中的“村民会议三分之二以上的成员或者三分之二村民代表”的表述，其实是一个不确定的产权概念，这个规定给村委会留下了极大的操作空间，而“并报乡（镇）人民政府批准”的规定实际是给乡（镇）政府留下了最后的处分权，而不是村农民集体这个权利主体所真正拥有的处分权。
（三）农村土地流转机制不健全
1.市场机制不健全。一是土地流转市场尚未形成。不少地方土地承包经营权流转信息体系尚未建立起来，供需双方信息有效对接机制还没有形成。土地流转主要依靠自发进行和政府推动，想转出土地的农户寻找流转对象难度较大，而具有一定规模的种植大户、农业企业却苦于和一家一户的谈判费时费力又不能保证连片发展的规模，使土地流转空间狭窄，流转成本增大，在很大程度上延缓了土地流转的进程。二是土地承包经营权流转价格形成机制不完善，流出方往往是分散的农户，在定价权上处于不利地位。而且农民的流转收益缺乏增长机制。在流转合同的约定上，农民土地流转收益一般是固定不变的，流转收益没有随经济的不断发展得到相应增长。三是土地流转缺乏对农民利益的保护机制。在土地流转前，缺乏对种植大户和企业业主农业经营能力的资格审查和评估的市场准入机制。在土地流转后，又缺乏对农民利益的保护机制，风险较大。
2.管理机制不完善。村级组织在协调引导、土地调剂、矛盾处理、监督管理方面，没有发挥好应有的作用。一是违背政策的问题仍时有发生。有的地方土地流转的一级市场被政府垄断，一些乡村组织不顾农民的意愿，强制性地进行土地流转。二是土地流转行为不规范。在一些地方土地流转仍然处于自发、无序的状态，许多流转采取口头协议，不通过签订书面合同来规范双方的权利和义务，即使签定合同也存在手续不规范、条款不完备等问题，流转纠纷出现也难以得到及时有效处理。
3.保障机制不健全。目前在政策制度上，缺乏保障失地农民利益的政策制度。政府对失地农民只注重一定资金的补偿，失地农民文化素质和劳动技能普遍较低，竞争能力差，很多工作岗位都无法胜任。而且针对失地农民的社会保障制度也并未建立，农民失地后若没有劳动能力或不能再就业则只有坐吃山空了。
前农村劳动力转移以外出打工为主要形式，而这些只是有一定文化知识和劳动技能的青壮年，其他家庭成员大多仍居住在农村并从事农业生产，这部分人依靠承包地收入维持基本生活。农村土地能否进行流转，很大程度上取决于农民的就业问题能否得到解决，能否有稳定、可靠的非农收入，能否引进讲信誉、有实力的业主，能否选准、选好产业发展项目。所以，如果没有良好的、稳定的预期经济收益保障，很多人宁愿粗放经营，甚至不惜撂荒，也不肯进行土地流转。
三、完善农村土地流转制度的建议
对于农村土地流转，党的十七届三中全会和今年中央一号文件专门出台了政策：加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。为有效解决农村土地使用权流转面临的困难，必须健全和完善农村土地流转制度，促进土地使用权健康有序地流转。笔者认为，可以从如下几个方面着手。
（一）明晰土地产权关系，明确土地产权主体
以《宪法》、《土地管理法》和《物权法》为依据，将“集体”界定为乡（镇）、村和村民小组三级，保证集体享有土地的所有权，明确集体的法律地位，保障和实现完善的集体土地所有制。同时赋予农民永久的土地使用权，并在集体与农民之间建立新的契约关系——土地承包关系，所有权与经营权相分离，进一步明确集体委托与农民代理的权利与义务。突破传统家庭承包经营制度下的经营形式，将传统的集体与农民之间对土地的租赁关系转变为委托代理关系，并通过合同的形式明确权责，得到法律的保护。
（二）在法律制度层面加以落实
党的十七届三中全会指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。目前需要尽快将其以法律制度形式固定下来，并辅以相应的配套政策措施。例如：土地的承包期可确定为70年。承包期届满，可以按照国家有关规定继续承包。
（三）加强土地流转的规范管理
土地使用权的流转离不开政府部门的宏观指导和相应规范。各地党委政府要认真遵循“依法、自愿、有偿”的原则，重点围绕维护农民土地承包及流转主体地位这个核心，引导土地流转有序进行。要加强农村土地流转合同的监督管理，土地流转关系确立后，流转双方要签订流转合同，明确流转形式、数量、年限、条件及双方的权利、责任、义务等，合同应经过农业部门鉴证。对现有土地流转合同特别是口头合同，要积极引导双方签订书面协议；对不完善的合同，要做好合同的完善工作，避免因为责、权、利不清而产生纠纷。
在此，政府部门在土地使用权流转中应有的职责主要有以下几点。一是建立健全农村土地流转服务体系，完善农村土地流转交易信息网络，妥善处理土地流转中发生的矛盾和问题，切实为土地流转顺利实施服好务。二是县级以上政府认真履行对村级农民土地的确权工作，对土地所有者及使用权所有者事实情况进行登记公示、公告，这样有利于减少纠纷和发挥土地使用权的物权公示效力。三是要严格规范政府行为，县级以上政府部门认真执行土地用途管理法律制度和土地规划制度，监督和纠正集体土地使用流转中的不正当行为，对于土地使用权流转中的违法行为应当及时查处。尤其是要加大对借土地流转之名侵害农民利益行为的督察力度，通过对土地流转进行定期或者不定期的检查和监督，消除土地流转中损害农民利益的现象。四是加强对土地使用权流转的税收监管，防止监管不力而造成财政收入的损失。
（四）建立农村社会保障制度
土地使用权的流转不可能是靠土地制度自身的改革完成的，它与农村社会保障制度有着密切的联系。只有建立健全农村社会保障，弱化土地在农村的社会保障功能，解决农民因土地流转而担心生活无保障的后顾之忧，才能有效促进土地使用权的流转和防范农村社会的不稳定。
在建立农村社会保障制度的同时，各地方在土地使用权流转实践中，应当积极探索在土地流转的同时，能确保从土地使用权流转收益中拿出一部分资金用于农村社会保障的投入，使土地使用权的流转与农村社会保障形成良性的互动。要确定保障收益权的政策，例如：农户承包经营土地的收益，归农户所有。征收集体所有的土地，要依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和房屋的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用。
总之，在坚持土地国有和集体所有制，坚持土地用途管理法律制度及土地规划管理制度的基础上，尽快通过完善法律及各种制度，从法律制度上赋予农民更充分的权利，即所有权、使用权、收益权和处分权。只有当农民们真正成为集体土地使用权所有者，真正给予这个主体更多权利空间时，才能加快农村土地流转，从根本上解决“三农”问题，真正实现统筹中国城乡发展。
作者简介：林桂红（1963－），女，广西隆安人，广西教育学院副教授，研究方向：农村经济、马克思主义中国化。