国外农村土地确权改革经验比较研究
中国是一个农业大国，农村土地产权状况复杂，导致农村土地确权工作困难重重。世界主要发达国家的农村土地确权改革，主要在农村土地国家宏观管理制度、农村土地发展权制度、扩大农村土地使用权制度、农村土地确权成果的社会化服务体系建设、实行复合的土地所有制等方面进行了有益的探索和改革，积累了宝贵的农村土地确权管理方面政策、原则和法律规范等成功经验。因此，比较和借鉴发达国家农村土地确权改革的经验和做法，可以得出对中国农村土地确权改革的有益启示。
土地作为关系到国家发展稳定的最重要的生产资料，受到世界各个国家和地区的高度重视。国外发达国家对土地制度的研究也比较早，有关农村土地确权改革的经验也比较丰富。在中国，随着城镇化、工业化、现代化的快速发展，农村大量的土地资源遭到低效配置、随意征用和严重浪费。种种现象表明，中国现有的土地产权制度已经走到了一个瓶颈，改革迫在眉睫，而改革的基础和前提是土地确权。因此，比较和借鉴发达国家农村土地确权改革的经验和做法，从而可以获得对中国农村土地确权改革的有益启示。
一、农村土地确权概述
土地确权即确定土地权属，也就是指依照国家法律、政策的规定，来确定某一范围内的土地或称一宗地的所有权、使用权的隶属关系和土地其他附属权利的归属，即土地所有权、使用权和土地他项权利身份的认定。农村土地确权主要是对农村的耕地、林地、草地、湿地、宅基地等土地的位置、界址、权属性质、权利主体及其身份等内容的确定，一般对农村土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等3个方面进行确认。通过有效开展农村土地确权，可以依法保护农民土地的用益物权，调处土地权属纠纷，从而科学规范农村土地利用，有效防止乱占耕地，最终实现土地的高效配置和合理利用。目前，世界上绝大多数国家已经把搞好土地确权改革放在维系社会稳定和国民经济社会协调发展的高度，使其成为本国政府土地改革中一项重要内容。
农村土地确权主要有3种类型：土地所有权、土地使用权和土地他项权利的界定。①土地所有权是土地所有制在法律上的体现，指依照法律法规，土地所有者对归属自己的农村土地自由实行占有、使用、处分和收益的权利，并且排除他人的干涉。土地所有者行使土地所有权时，在法律允许的范围内，不得破坏生态环境、改变土地的农用性质、危害社会生产生活。②土地使用权是土地使用权人根据法律和其他规范性的规定，对政府、法人或者私人所属土地，在保障所有人利益不受侵犯的前提下，可以享有农村土地占有、使用、收益或者部分处分的权利。土地使用权人也必须依照法律、协议或者合同行使，行为受到一些限制，可以有利于土地的保护和合理利用。③土地他项权利是指现实的社会经济生活中，除土地所有权和使用权之外实际上还存在许多与农村土地有关的权利，如通行权、抵押权、租赁权、相邻水权和空间权等。
二、国外农村土地确权改革的经验比较研究
1.美国以家庭农场产权保障为主体的农村土地确权政策
美国实行公私兼有的多元化的土地所有制度，其中私人所有的土地约占60％，联邦政府所有的土地约占30％，州及地方政府所有的土地约占10％。美国法律极其重视私有土地的所属权利，一般来说，各种所有制形式之间的土地可以通过有偿方式取得确权，如自由买卖和出租等。美国农村土地基本是被家庭农场所占有，经营权、使用权、处置权大部分由农场主掌握。但美国政府也保留了相当多的对农村土地的控制、管理和收益权，比如出于公共用途并给予合理补偿，就可以征收私有土地。因此，可以说美国农场主获得的仅仅是具有产权保障的土地使用权，并非绝对的所有权。美国有关土地管理的法律法规十分健全，包括土地的所有权、使用权、处分权、收益权、租赁权、抵押权等相关的其他权益，应有尽有。比如，1785年颁布的《土地法令》，1862年颁布的《宅地法》，1997年颁布的《联邦土地政策和管理法》等，从法律方面不断完善和界定农村土地各种关系。
美国农村土地产权管理职能分属在两个机构：地理信息服务办主要负责地籍信息收集、测绘等工作，审计办负责土地确权登记工作。美国农村土地测绘成果包含了道路信息、地块所有权信息、面积、土地用途及交易记录等信息。土地登记内容全面完整，程序简洁，信息公开透明。土地权属出现纠纷一律由法院解决，政府不担任调解仲裁角色。美国土地确权保护制度也较全面，既有土地利用规划管控的强制性措施，也有自愿保护的激励性措施。同时，规划管控也会充分考虑土地所有者和公众的意愿，如华盛顿州就规定限制和禁止对优质农村土地的非农开发。总之，家庭农场的科学组织模式，完善的私有产权制度，法制化及规范化的农村土地管控和监督是美国现代农村土地制度的基本框架。
2.日本以地租自由化为准的农村土地确权体系
日本也是世界上典型的土地私有制国家。作为人多地少的岛国，土地资源尤为宝贵。为了保护优良土地，日本政府对土地的确认、购买、转用都有严格的规定。1950年，政府制定的《土地法》又从法律上保障了自耕农对农村土地所有权的永久地位。后来，农业政策逐渐放宽了对农村土地的占有和流动的限制，实行地租自由化，尤其是以地域为单位实行土地经营权的自由流动是个创新，实现了农村土地所有权和经营权的分离，适应了土地规模经营的需要。农林水产省作为日本农业和农村土地管理的最主要政府部门，通过制定各种土地法令，保护耕作农民的权利和确保优质农村土地用于农业。比如，1952年日本颁布的《农村土地法》，1961年颁布的《农业基本法》，1980年颁布的《农村土地利用增进法》，1999年颁布的《食物、农业、农村基本法》，每部法律法规都对日本社会农业产生重大影响。
日本政府依法划定有农业振兴区域范围，并且法律规定在此区域范围内的农村土地不准任意转用。农村土地所有权转让、佃耕权或租赁的转让、重新设置有严格限制，须经都道府县知事或农林水产省大臣的许可才能进行，还要注重生态保护，否则要予以处罚。以耕作外的使用为目的取得农村土地所有权、租赁权、场地使用权时，也必须经过严格审查才有资格获取。日本农村土地虽然受政府的种种限制，但土地的所有权、经营权、收益权各自独立，土地界线明确，通常可以从政府低价购买、自由租赁和转让获得确权。总之，日本现今是以私有制为主、社会化服务、法制化和规范化管理的农村土地产权制度。
3.英国以农场使用权为核心农村土地确权制度
英国的土地制度历史悠久，结构简洁但体系完善，法律和政策相对稳定又不失创新。英国的土地所有制很特殊，名义上英王为国家唯一的土地所有者，英国贵族和国民拥有的土地来自于英王的授予，被称为土地的保有权。从这个意义上说，英国的土地权利主要是不同形式的土地保有权。英国按照在1925年颁布的《财产法》规定，英国的土地保有权简化为“自由的土地保有权”和“租赁的土地保有权”两大类。除此以外外，衍生的其他土地权益还有用益权、抵押权和地役权等。自由的土地保有权是指保有权人对自己的土地永久所有，一般以契约或居住、使用等形式为基础确定，并能够随意处置包括自由出卖、赠送。租赁的土地保有权指土地保有权是有期限的，一般通过协议方式确定土地权利和内容，而且在租赁期内，双方都要严格遵守，不受自由的土地保有权人的随意干涉。目前，英国的土地法更倾向于保护土地租赁者的权益，如1986年颁布的《农业土地所有法案》中就规定，农村土地租赁者交纳租金的最高限制和权利纠纷处理，保证农村土地租赁者继续更有保障地使用土地的权利。
英国目前实行的是产权登记制度，主要是对农村土地尤其是大农场的绝对产权、有限产权、占有产权或有效的租赁保有产权几种形式去进行确权登记。土地登记局成立于1862年，是英国唯一从事土地产权的审查、确认、登记、发证、办理过户的部门。农村土地确权登记过程中，登记局首先必须去实地勘测边界线，查看农村土地保有人为其产权提供的证据，全面收集农村土地信息，以符合土地登记的需要。政府有关部门根据登记簿的信息制作权利证书，明确显示该土地现有权利内容、影响土地权利事项和衍生的土地其他权利，交付给权利人，该权利证书具有一定的法律效果，不得侵犯。土地确权登记是农村土地交易过程中律师所承办的各种法律的重要凭证，有助于农村土地市场的交易活跃，以获得土地发展权，即更高强度或更高价值的使用权。总之，英国土地是以土地利用为准的确权方式，对中国的土地确权改革中一味地追求所有权，忽视土地的高效配置具有较强的借鉴意义。
4.俄罗斯以农村土地私有产权为方向的确权改革
俄罗斯在20世纪90年代初的经济转型是以推行私有化为重头戏的，所以，农业的改革也是如此。农业改革的首要任务就是改变农村土地的所有权性质，强令解散国有农场和集体农庄，农村土地实行私有化制度。农村掌握了土地的所有权，实行农用土地市场交易制度。在俄罗斯，1993年颁布的《俄罗斯联邦宪法》，2001年颁布实施的《俄罗斯联邦土地法典》，2003年出台的《农用土地流通法》，这3部法律都一致确立了俄罗斯农村土地私有产权的法律地位，明确了包括农用土地在内的土地私有化方向原则和土地自由买卖的程序，制定了俄罗斯土地私有权宗旨，进而推动农村土地产权变革。
当前，私人土地所有权成为俄罗斯农村土地权利体系的核心内容。在不损害他人的权利和合法利益的前提下，农村土地所有权人可以自由地永久地占有、使用和处分土地，从而取得收益。俄罗斯私人土地所有权的确立，使得俄罗斯土地逐步从完全国有向多层次的所有权体系演变，通过减少对私人土地流转的限制，使得土地所有权人能够最大限度地行使权利，从而提高了土地的利用率，降低了改革的成本。总之，尽管俄罗斯改革是粗线条的，缺乏周全考虑，但俄罗斯农业私有化的改革与整个经济体制改革基本是相适应的，也是符合现阶段俄罗斯国情的，成为俄罗斯改革后土地制度的一大成就。中国的国情和社会制度不同于俄罗斯，土地确权制度虽不可借鉴，但也值得思量。
三、国外实践经验及对中国农村土地确权改革的主要启示
中国是一个农业大国，农村土地产权状况复杂，也引发了目前农村土地确权工作中的不少矛盾和问题，如农村土地所有权主体高度抽象、农村集体土地所有权客体界定不清、农村土地确权工作中制度不健全、确权工作方法协作分工不明确、农村土地信息化管理程度低等。中国虽与上述代表性国家的自然环境、历史背景、土地制度有着本质不同，但其在农村土地确权管理方面政策、原则和法律规范这些成功经验，对中国目前正在进行的农村土地确权改革有着重要启示。
1.完善农村土地国家宏观管理制度，实现土地确权的法制化和科学化管理
美日国家对农村土地的宏观管理制度可谓结构科学、体系完整、规范明确、操作性强，是农村土地确权工作的根本。因此，中国农村土地管理也应加强政府领导，规范组织管理，明确职责分工，要求各部门积极配合参与，给予财政支持，保证经费预算与落实，积极稳妥推进农村土地确权登记各项工作。同时，还要加强国家宏观管理体系法制化建设，做好立法和执法工作，实现农村土地确权的法制化。对此，中国可以借鉴美日等国农村土地确权管理的经验，着力进行改革，具体操作有：先开展农村土地的面积、质量、权属关系等基本信息的调查，建立农村地籍管理档案；进一步完善土地承包制度，明确各主体的权利、责任和利益分配；完善集体组织对农村土地建设用地承包金和地租的使用监督机制，并使监管制度化、常态化；建立农村土地确权纠纷的司法裁决机制，运用司法手段解决确权纠纷，减少政府干预。
2.设立农村土地发展权制度土地发展权制度
最早起源于英国。在1947年，英国颁布的《城乡规划法》中设立了土地发展权制度，土地权利的配置由静态向动态转变。目前中国的土地供需矛盾日益突出，农用地未经审批擅自改变土地用途，在耕地保护任务非常繁重的情况下，设立土地发展权就显得极其重要。农村土地发展权应包括：农村土地变更为非农用地的发展权、在农村土地用途不变的情况下扩大投入的发展权、未利用土地变更为农用地或建设用地的发展权、在集体建设用地上进行建设的发展权。同时，在坚持农村土地集体所有的同时，需要在公共财政和预算方面进行科学规划，使土地收益更多地向农民倾斜。具体如下：从已开发土地的发展收益中拿出一部分补偿农民，体现农民的土地主体地位；加大农村公共设施投入，提高农民的生存环境和生活质量；加大国家监管力度，预防农村集体组织或者个人任意变更农村土地用途；设立农村社会风险基金，用来资助需帮助的农民家庭；保障集体农民公平享受土地发展增益，最大限度地保护农民的根本利益。
3.赋予农民长期而有保障的农村土地使用权
不同于英美等国对土地使用权的侧重保障，中国的土地立法过分强调对土地所有权的保护，并以所有权决定土地的使用、收益、处分的权利，导致农村土地权属纠纷不断，有限的土地资源不能得到高效、持续的利用。因此，改革农村土地权利配置，就是在确保所有权人权益的基础上，赋予农民更多的农村土地使用权。具体来说，一是要置所有权主体和使用权主体平等的法律地位，在不违反法律法规的前提下，所有权主体不能过多地干涉农村土地使用方式。二是赋予使用权主体更多的权益，如增加农村土地使用年限，农村土地使用期满时，如果所有权主体继续转让，先前农村土地使用者有土地的优先使用权等。三是坚持土地集体所有不变，土地农用性质不变，搞活农村土地市场，使农村土地具有商品属性，农村土地使用权主体可以依法具有有偿转让、出租等权利。四是要把土地使用权作为土地财产的基础，在征地补偿、土地流转、抵押等方面侧重对土地使用权主体的收益分配，激发他们保护农村土地的愿望。
4.建立健全农村土地确权成果的社会化服务体系
英日等国的土地确权成果都和社会化服务紧密联系。因此，完善中国农村土地确权管理制度，也应注重提高土地确权成果的社会化服务水平。一方面，提高土地调查、土地确权等成果的公开程度，使土地调查测绘成果社会化应用充分。具体来说，就是要建立统一的农村土地确权信息管理系统，包括权属调查、地籍测量、土地登记、土地交易、文件和纳税信息都要公开，逐步实现土地确权信息网络交汇、动态更新、共享成果。另一方面，加强监督土地确权成果在产权交易、抵押、收益等方面的应用，提高土地确权成果社会化应用水平。现阶段，中国的农村土地普遍是有偿使用，在政策规定许可的范围内，农村土地可以自由流转、出租和转包。这种情况下，政府就可以根据农村土地确权成果进行登记收费和规划引导，保证土地管理和监管工作的同步和有效。总之，建立健全农村土地确权成果的社会化服务体系可以节约信息传送的成本，提高工作效率，降低工作的无序性和盲目性，使更加合理有效地配置土地资源，保障基本农田。
5.实行复合的土地所有制
中国是社会主义国家，农村土地也不能走私有化的道路，农村土地确权改革路径也要符合本国国情，不能完全照搬其他国家的模式。现阶段，实现土地让农民永久使用，或者让农民成为农村土地唯一的所有者，条件还不成熟，要采取循序渐进的办法，首先要把目前的工作做好。界定产权是为了交易，否则，确定农村土地权属就失去了经济意义。然而，因为体制所限，中国农民还不能完全地掌控土地，也就不能在产权层面保障广大农民应有的经济收益。因此，在遵循中国社会主义制度的前提下，实行国家和农民双层复合的土地所有制，能破除当前土地改革的瓶颈，即国家拥有土地的最高所有权，但不直接支配土地，在法律上规定农民享有最高限度的使用权，享有对农村土地财产的实际占有权和处分权。这样，既能保障农村土地灵活使用，又不违背体制，降低了改革阻力，更好地实现农村土地管理的目标。